Заключение от 28.12.2006 г № 948З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста России по Южному федеральному округу от 28.12.2006 N 948з
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 4 марта 2005 года N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 25 октября 2006 года N 1306-ОД "О внесении изменения в статью 6 Закона Волгоградской области от 4 марта 2005 года N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом устанавливаются размеры, условия и порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, направленные на возмещение расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан за счет средств областного бюджета.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктами 2 и 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению и исполнению расходных обязательств субъекта Российской Федерации (абзац 5 части 1 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в ходе правового исследования в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 1 исследуемого Закона правом на возмещение расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья пользуются работающие и проживающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области, занятые по основному месту работы в учреждениях, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов, обладают педагогические работники.
Пунктом 2 статьи 6 рассматриваемого Закона определено, что предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья работающим специалистам (в том числе работающим специалистам, вышедшим на пенсию) производится по месту работы, а неработающим пенсионерам и пенсионерам, работающим в других должностях, - по месту жительства в территориальных управлениях Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области в установленные настоящим Законом сроки.
Бюджетные учреждения, в которых работают специалисты, и муниципальные органы социальной защиты населения составляют ведомости на основании представленных документов об оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, начисляют и выплачивают суммы, причитающиеся к возмещению, отражают их в бухгалтерском учете в соответствии со сметами бюджетных учреждений.
В соответствии с абзацем 6 пункта 3 статьи 6 анализируемого Закона возмещение расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья производится на основании, в том числе, документов, подтверждающих расходы, связанные с оплатой жилья, электроосвещения и отопления жилья.
Таким образом, рассматриваемым Законом установлен порядок компенсации расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, предусматривающий оплату педагогическими работниками указанных услуг, в качестве меры социальной поддержки.
Согласно пункту 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
Статьей 8 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 3 рассматриваемого Закона меры социальной поддержки специалистам по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области в государственном и муниципальном жилищных фондах.
При отсутствии возможности выделения специалистам жилой площади в домах муниципального жилищного фонда разрешается производить оплату специалистам за наем жилой площади по договорам с собственниками жилых помещений, предоставившими их для проживания специалистов в размере, предусмотренном пунктом 1 настоящей статьи, но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах.
Согласно части 1 пункта 1 статьи 4 исследуемого Закона возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений, осуществляется по установленным Главой Администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг.
Следовательно, предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам ограничено пределами социальной нормы площади жилья, ценой за наем жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах, установленными Главой Администрации Волгоградской области нормативами потребления жилищно-коммунальных услуг.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации порядка предоставления меры социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, ограничивающего право указанной категории граждан на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, закрепленного действующим федеральным законодательством.
Аналогичные несоответствия выявлены в пункте 3 статьи 3, пунктах 2 - 5 статьи 4, пункте 1 статьи 5 исследуемого Закона.
24 августа 2006 года прокуратурой Волгоградской области подано в Волгоградский областной суд заявление о признании частично противоречащим федеральному законодательству Закона Волгоградской области от 4 марта 2005 года N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" (заявление от 24.08.2006 N 7-24-06) в части применения норм указанного Закона в отношении педагогических работников.
9 ноября 2006 года Решением Волгоградского областного суда нормы Закона Волгоградской области от 4 марта 2005 года N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области", нарушающие права педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, признаны недействующими и не подлежащими применению ( Решение от 09.11.2006 N 3-158/2006).
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 11 марта 2005 года N 42.
Законы от 12 января 2006 года N 1190-ОД, от 25 октября 2006 года N 1306-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 20 января 2006 года N 9, от 8 ноября 2006 года N 207.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 4 марта 2005 года N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления субъектом Российской Федерации порядка предоставления меры социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, ограничивающего право указанной категории граждан на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, закрепленного действующим федеральным законодательством.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ