Заключение от 01.10.2008 г № 923Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 01.10.2008 N 923н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 года N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 7 августа 2008 года N 1394 "Об утверждении Административного регламента Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области по лицензированию медицинской деятельности" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден Административный регламент Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области по лицензированию медицинской деятельности.
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются правоотношения, возникающие в сфере здравоохранения на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административной ответственности;
- Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ;
- Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30 "Об утверждении положения о лицензировании медицинской деятельности" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 24.01.2001 N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863 "Об утверждении Положения о Комитете по здравоохранению Администрации Волгоградской области" .
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение координации вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по лицензированию медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи).
Пунктами 1, 5 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относятся:
- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением;
- самостоятельное формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные настоящей статьей полномочия в сфере здравоохранения, установление порядка их организации и деятельности; развитие организаций здравоохранения субъекта Российской Федерации; материально-техническое обеспечение таких организаций.
Пунктами 1, 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, установлено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:
а) упорядочение административных процедур и административных действий;
б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;
д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим Постановлением.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно статье 1 Закона Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" под системой органов исполнительной власти Волгоградской области понимается перечень установленных настоящим Законом структурных подразделений администрации Волгоградской области (территориальных и отраслевых подразделений, составляющих администрацию области).
Положения о структурных подразделениях администрации Волгоградской области утверждаются главой администрации Волгоградской области.
Абзацем 15 статьи 3 Закона Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" предусмотрено, что комитет по здравоохранению входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения о Комитете по здравоохранению Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863, Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление здравоохранением Волгоградской области и реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья населения Волгоградской области и развития медицинской науки.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте Приказа выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Абзацами 1 и 4 приложения N 3 к Регламенту (функция "Приостановление и возобновление действия лицензии") определено, что действие лицензии может быть приостановлено решением суда на основании материалов, представленных органами, осуществляющими контроль за соблюдением законодательства, регулирующего лицензирование медицинской деятельности, а также по инициативе самого Комитета в случаях, установленных нормативными правовыми актами, регламентирующими данное лицензирование.
Решение о досрочном возобновлении действия приостановленной лицензии оформляется решением суда.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6, пунктом 1 статьи 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы осуществляют в том числе предоставление лицензий; приостановление действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и возобновление действия лицензий.
Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации положения, согласно которому действие лицензии может быть приостановлено не решением лицензирующего органа, а решением суда.
2.Абзацем 5 приложения N 3 к Регламенту (функция "Приостановление и возобновление действия лицензии") установлено, что после уведомления лицензиатом в письменной форме об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, проводится проверка, имеющая целью подтвердить факт исправления. В случае если в ходе проверки подтверждено исправление всех замечаний, лицензиат вправе обратиться в суд с заявлением о досрочном возобновлении лицензии или лицензия возобновит свое действие по истечении срока приостановления, предусмотренного решением суда.
В соответствии с абзацами 1, 2 пункта 3 статьи 32.12 Кодекса Российской Федерации административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении.
Ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок. При этом в судебное заседание вызывается лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законный представитель юридического лица, которые вправе давать объяснения и представлять документы.
На основании изложенного следует, что федеральный законодатель не связывает реализацию права лица, привлеченного к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, на обращение в суд с ходатайством о досрочном прекращении наказания с обязательной предварительной проверкой его деятельности лицензирующим органом.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации положения о проведении обязательной предварительной проверки деятельности лица, привлеченного к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, до обращения его в суд с ходатайством о досрочном прекращении наказания.
3.Абзацем 9 приложения N 3 к Регламенту (функция "Приостановление и возобновление действия лицензии") определено, что по истечении срока приостановления лицензии возобновление ее действия наступает автоматически.
В соответствии с абзацами 1, 2 приложения N 3 к Регламенту (функция "Возобновление действия лицензии") решение о досрочном возобновлении действия приостановленной лицензии оформляется решением суда.
Действие лицензии возобновляется после получения от лицензиата заявления об устранении нарушений.
Вместе с тем согласно абзацу 4 пункта 1 статьи 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации процедуры возобновления действия приостановленной лицензии в нарушение требований, установленных федеральным законодателем.
Содержание и форма исследуемого Приказа соответствуют правилам юридической техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 27 августа 2008 года N 155.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 7 августа 2008 года N 1394 "Об утверждении Административного регламента Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области по лицензированию медицинской деятельности" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
И.о. руководителя Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ