Заключение от 30.01.2004 г № 01-10/(003)20-04

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 30.01.2004 N 01-10/(003)20-04


Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", и Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 22 октября 2002 года N 286 "Об утверждении Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации", провело повторную юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 20 февраля 1995 года N 21-ОД "Об организации местного самоуправления в Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием для проведения повторной юридической экспертизы стало принятие Федерального закона от 8 декабря 2003 года N 169-ФЗ, вносящего изменения в Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступление в силу главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также исполнение пункта 3 Специального плана информирования Минюста России и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе о процессах в сфере юстиции на первое полугодие 2004 года, утвержденного начальником Федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу 23 декабря 2003 года.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Предметом правового регулирования настоящего Закона являются отношения, направленные на организацию самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения.
Исследуемый нормативный правовой акт принят с целью организации местного самоуправления на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в сфере рассматриваемых правоотношений осуществляется нормативными правовыми актами:
Конституцией Российской Федерации;
Бюджетным кодексом Российской Федерации;
Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
Федеральным законом от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" ;
Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ;
Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением (пункт 1 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять соответствующий нормативный правовой акт, направленный на регулирование рассматриваемой сферы отношений.
В тексте Закона Волгоградской области противоречий действующему федеральному законодательству не выявлено.
Вывод: Повторная юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 20 февраля 1995 года N 21-ОД "Об организации местного самоуправления в Волгоградской области" не противоречит действующему федеральному законодательству.
Примечание. В рамках мероприятий по приведению нормативных правовых актов Волгоградской области, действующих в сфере местного самоуправления, в соответствие с вновь принятым федеральным законодательством Закон Волгоградской области от 20 февраля 1995 года N 21-ОД "Об организации местного самоуправления в Волгоградской области" проанализирован на предмет соответствия всем положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
По результатам анализа установлено.
В соответствии с частью 2 статьи 1 указанного выше Федерального закона местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом (абзац 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Таким образом, анализируемый Закон Волгоградской области рассматривается как принятый с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако с момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" некоторые положения Закона Волгоградской области "Об организации местного самоуправления в Волгоградской области" будут признаны не соответствующими федеральному законодательству, к числу которых относятся рассматриваемые ниже.
1.Согласно абзацам 2 и 3 части 2 статьи 3 Закона Волгоградской области участие граждан в местном самоуправлении гарантируется следующими правами:
непосредственно участвовать (путем референдума или схода) в решении муниципальным образованиям вопросов местного значения и иных вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования;
избирать и быть избранным в выборные органы местного самоуправления.
Из текста приведенной нормы следует, что граждане осуществляют местное самоуправление путем участия в выборах в органы местного самоуправления, референдуме или сходе.
Частью 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Выявленное несоответствие заключается в ограничении региональным законодателем форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления на территории Волгоградской области.
2.Статьей 4 областного Закона установлено, что муниципальное образование - это городское, сельское, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.
Выявленное несоответствие приведенной статьи требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ заключается в том, что абзацем 8 статьи 2 данного Федерального закона определен исчерпывающий перечень территорий, признающихся муниципальными образованиями, а именно: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ.
3.Частью 2 статьи 6 Закона Волгоградской области определен перечень вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в статьях 14 - 16 устанавливает перечень вопросов, находящихся в ведении муниципального образования, исходя из его статуса.
Более того, исследуемым областным Законом определено, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований разграничиваются законом Волгоградской области .
Статья 6 Закона Волгоградской области требует приведения в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ с учетом установления органами государственной власти Волгоградской области границ муниципальных образований, наделения муниципальных образований Волгоградской области соответствующим статусом согласно требованиям указанного Федерального закона.
4.Приведение в соответствие с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ статьи 12 Закона Волгоградской области, определяющей территориальные основы местного самоуправления, возможно только при условии установления органами государственной власти Волгоградской области в срок до 1 января 2005 года границ муниципальных образований и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (пункт 1 части 1 статьи 85 указанного Федерального закона).
5.Положения анализируемого Закона Волгоградской области, касающиеся определения организационных основ местного самоуправления в Волгоградской области, системы органов местного самоуправления, необходимо привести в соответствие с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, поскольку по объективным причинам, связанным с изменением федерального законодательства, они содержат ряд несоответствий.
Например:
- часть 2 статьи 15 Закона Волгоградской области, предусматривающая, что устав, а также изменения и дополнения в устав принимаются представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением (путем референдума или схода) и подлежат обязательной государственной регистрации, порядок которой определяется законодательством области, не соответствует части 6 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, согласно которой порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований устанавливается федеральным законом;
- часть 2 статьи 18 областного Закона, определяющая, что порядок созыва и проведения собрания граждан, принятие и изменение его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами Волгоградской области, признана не соответствующей части 5 статьи 29 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, которая предусматривает, что порядок назначения и проведения собраний граждан, а также полномочия собрания граждан определяются настоящим Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления;
- аналогичное несоответствие выявлено в части 2 статьи 24 областного Закона, касающейся установления правовых основ территориального общественного самоуправления.
Таким образом, с 1 января 2006 года Закон Волгоградской области от 20 февраля 1995 года N 21-ОД "Об организации местного самоуправления в Волгоградской области" будет признан противоречащим Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части ограничения региональным законодателем форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления на территории Волгоградской области, наделения муниципальных образований соответствующим статусом согласно требованиям Федерального закона, определения круга вопросов местного значения в зависимости от статуса муниципального образования, установления территориальных и организационных основ местного самоуправления, системы органов местного самоуправления и требует приведения в соответствие с ним.
Начальник Управления
государственный советник
юстиции 2-го класса
В.Р.КЛЕЙН