Заключение от 19.08.2009 г № 937Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 19.08.2009 N 937н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 11 января 2009 г. N 3 "О выполнении Комитетом по здравоохранению Администрации Волгоградской области функции лицензирования фармацевтической деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ в соответствии с переданными полномочиями" (далее - Приказ), на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждены состав и Положение о работе лицензионной комиссии Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области по лицензированию фармацевтической деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее - Положение).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются отношения в сфере лицензирования медицинской деятельности.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2009 N 416 "Об утверждении Положения о лицензировании фармацевтической деятельности" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 N 648 "Об утверждении Положений о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863 "Об утверждении Положения о Комитете по здравоохранению Администрации Волгоградской области" .
Вопросы лицензирования составляют предмет гражданского законодательства.
Пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Также гражданские правоотношения регулируются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами министерств и ведомств.
Согласно части 1 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по лицензированию фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения) и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).
Пунктами 1, 5 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относятся:
- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением;
- самостоятельное формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные настоящей статьей полномочия в сфере здравоохранения, установление порядка их организации и деятельности; развитие организаций здравоохранения субъекта Российской Федерации; материально-техническое обеспечение таких организаций.
В соответствии с пунктом 2 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2009 N 416, лицензирование фармацевтической деятельности осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами, предназначенными для медицинского применения, и аптеками федеральных организаций здравоохранения, и деятельности, осуществляемой в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных).
Согласно пункту 2 Положения о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в список II в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 N 648, лицензирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" комитет по здравоохранению администрации Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения о Комитете по здравоохранению Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863, Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление здравоохранением Волгоградской области и реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья населения Волгоградской области и развития медицинской науки.
Пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области определено, что руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте Приказа выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 1.1 Положения настоящее Положение разработано для организации и координации работы по лицензированию фармацевтической деятельности на территории Волгоградской области (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).
Таким образом, указанным Положением устанавливается исключение из компетенции субъекта Российской Федерации полномочия по лицензированию фармацевтической деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 2 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2006 N 416, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложено осуществление лицензирования фармацевтической деятельности за исключением деятельности, осуществляемой в том числе организациями в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных.
Отсутствие указанного исключения из полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предполагает, что названные органы осуществляют полномочия по лицензированию деятельности, осуществляемой организациями в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 8.3.15 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Приказом Министерства сельского хозяйства от 13.06.2006 N 171, лицензирование деятельности, осуществляемой организациями в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных, отнесено к полномочиям Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части осуществления полномочия по лицензированию деятельности, осуществляемой организациями в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных.
2.Согласно п. 3.3 Положения в состав Комиссии, помимо представителей Комитета по здравоохранению Администрации области, могут входить представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, находящихся на территории Волгоградской области, органов управления здравоохранением муниципальных образований Волгоградской области.
Приложением N 1 к Приказу утвержден персональный состав лицензионной комиссии, в который, помимо должностных лиц органов региональной государственной власти, вошли представители территориальных органов федеральной исполнительной власти (руководитель Управления Роспотребнадзора по области Злепко А.В., должностное лицо Управления ФСКН по области Ковалев А.В.), а также представители профсоюза работников здравоохранения и администрации г. Волгограда.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 2 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2009 N 416, пунктом 2 Положения о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в список II в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 N 648, полномочия по лицензированию обозначенных видов деятельности в установленных пределах принадлежат исключительно органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в привлечении для осуществления разрешительных функций представителей органов власти иных уровней.
3.В соответствии с пунктом 1.7 Положения при рассмотрении "Лицензионного дела" и вынесении соответствующего решения члены Комиссии не вправе осуществлять какие-либо контакты с соискателями лицензии.
Аналогичное положение предусмотрено в пункте 5.2.4 Положения.
Указанные правовые нормы находятся в противоречии с принципом гласности и открытости лицензирования, установленным статьей 3 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении региональным законодателем принципа гласности и открытости при осуществлении лицензирования.
Кроме того, в тексте исследуемого Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
В соответствии с пунктом 2.3 Положения на Комиссию могут возлагаться дополнительные функции.
Указанное Положение не отвечает требованиям правовой определенности.
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 4 февраля 2009 г. N 20.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 11 января 2009 г. N 3 "О выполнении Комитетом по здравоохранению Администрации Волгоградской области функции лицензирования фармацевтической деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ в соответствии с переданными полномочиями" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Приказ в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Временно исполняющий
обязанности руководителя
Управления Министерства
юстиции Российской Федерации
по Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
С.С.ЛУЦЕВИЧ