Заключение от 10.11.2009 г № 1192Н

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 10.11.2009 N 1192н


Направлено письмом от 13 ноября 2009 г. N 02-22/8329
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 10 ноября 2009 г. N 1192н
НА ПРИКАЗ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 8 ОКТЯБРЯ 2009 Г. N 506 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
РЕГЛАМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ (ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ)"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 8 октября 2009 г. N 506 "Об утверждении административных регламентов Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственных услуг (государственной функции)" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждены административный регламент Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственной услуги "Назначение и выплата социального пособия и/или единовременной материальной помощи на погребение" (далее - Регламент N 1); административный регламент Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственной услуги "Выдача справок гражданам для получения бесплатной юридической помощи и (или) социальной стипендии" (далее - Регламент N 2); административный регламент Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области исполнения государственной функции "Предоставление целевых потребительских субсидий на оплату продуктов питания отдельным категориям граждан" (далее - Регламент N 3).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Законом Волгоградской области от 21.02.2007 N 1418-ОД "О государственной социальной помощи населению в Волгоградской области" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2001 N 487 "Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.08.2005 N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 17.03.1998 N 157-ОД "О гарантиях юридической помощи и о распространении правовых знаний среди населения Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 03.04.2007 N 1436-ОД "О погребении и похоронном деле в Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти в Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725 "Об утверждении Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 05.09.2007 N 1559 "Об утверждении Порядка предоставления единовременной материальной помощи на погребение" ;
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.12.2008 N 1670 "Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета целевых потребительских субсидий на оплату продуктов питания отдельным категориям граждан".
В соответствии с пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о социальном обслуживании состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 1 статьи 1 названного Федерального закона определено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего.
В соответствии с пунктом 1 Положения об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.08.2005 N 534, настоящее Положение определяет основные вопросы организации деятельности государственных юридических бюро, создаваемых в порядке эксперимента в Республике Карелия, Чеченской Республике, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях с целью выработки оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - граждане).
Согласно подпункту "в" пункта 4 указанного выше Порядка для получения юридической помощи гражданин представляет в государственное юридическое бюро справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро. Справка о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) предоставляется гражданам в порядке, определенном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Пунктом 25 Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2001 N 487, установлено, что право на получение государственной социальной стипендии имеет студент, представивший в образовательное учреждение выдаваемую органом социальной защиты населения по месту жительства справку для получения государственной социальной помощи. Эта справка представляется ежегодно.
Согласно статье 2 Федерального закона "О государственной социальной помощи" законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 5 Федерального закона "О государственной социальной помощи" органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, в соответствии с целями, установленными настоящим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, установлено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим постановлением.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" управление социальной защиты населения входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Пунктом 3.2.11 Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725, установлено, что начальник Управления издает приказы, распоряжения и инструктивные письма в пределах компетенции Управления, обязательные для исполнения работниками Управления, территориальных управлений и подведомственных учреждений.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Подпунктом 1.5.1 пункта 1.5 Регламента N 1 определено, что получателями государственной услуги являются проживающие на территории Волгоградской области лица, осуществившие погребение:
- умершего неработавшего и не являвшегося пенсионером гражданина;
- несовершеннолетнего члена семьи неработающих и не являющихся пенсионерами родителей, законных представителей (опекунов, попечителей);
- в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности.
Вместе с тем согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, но не превышающем 4000 рублей, с последующей индексацией исходя из прогнозируемого уровня инфляции, установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в сроки, определяемые Правительством Российской Федерации.
Абзацем 4 пункта 2 статьи 10 названного Федерального закона установлено, что выплата социального пособия на погребение производится в день обращения на основании справки о смерти органом социальной защиты населения по месту жительства в случаях, если умерший не работал и не являлся пенсионером, а также в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации положения, согласно которому получателями государственной услуги являются лица, проживающие на территории Волгоградской области, в нарушение требований федерального законодательства, определяющих, что выплата социального пособия на погребение производится органом социальной защиты населения по месту последнего места жительства умершего вне зависимости от места жительства лиц, за счет которых осуществлялось погребение.
2.В соответствии с пунктом 2.3 Регламента N 1 срок предоставления государственной услуги с момента поступления документов специалисту, ответственному за предоставление государственной услуги, от специалиста, ведущего прием граждан в режиме "одного окна", составляет не более 30 календарных дней.
Вместе с тем абзацем 4 пункта 2 статьи 10 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" установлено, что выплата социального пособия на погребение производится в день обращения на основании справки о смерти органом социальной защиты населения по месту жительства в случаях, если умерший не работал и не являлся пенсионером, а также в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации срока предоставления выплат социальных пособий на погребение, превышающего срок, определенный федеральным законодательством.
3.В соответствии с пунктом 5.5 Регламента N 1 должностное лицо, ответственный или уполномоченный работник, осуществляющие личный прием, обязаны выслушать претензии заявителя, принять решение об обоснованности обращения (жалобы).
В случае обоснованности обращения (жалобы) должностное лицо, ответственный или уполномоченный работник, осуществляющие личный прием, принимают меры по изменению действий и решений, повлекших за собой обращение (жалобу) заявителя, в течение рабочего дня.
В журнале по работе с обращениями граждан фиксируются факт обращения и результаты его рассмотрения в течение рабочего дня.
В случаях когда принятие решения об обоснованности обращения (жалобы) затруднено или заявитель не удовлетворен полученной в ходе устного разъяснения информацией, то заявителю дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Вместе с тем пунктом 3 статьи 13 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в нарушении субъектом Российской Федерации порядка проведения личного приема граждан в части определения документа для фиксации факта личного обращения, не предусмотренного федеральным законодательством; порядка дачи письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов.
Аналогичные несоответствия действующему федеральному законодательству выявлены в абзацах пунктов 5.5 Регламента N 2 и Регламента N 3.
4.Согласно абзацам 2 и 3 пункта 5.9 Регламента N 1 обращение (жалоба) заявителя не рассматривается в случае отсутствия:
- сведений об обжалуемом решении, действии, бездействии (в чем выразилось, кем принято), о лице, обратившемся с жалобой (фамилия, имя, отчество физического лица, наименование юридического лица);
- отсутствия подписи заявителя.
Однако пунктом 2 статьи 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определено, что при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Частью 1 статьи 11 указанного выше Федерального закона установлено, что в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской основания для отказа в рассмотрении обращения заявителя гражданина, не предусмотренного федеральным законодательством.
Аналогичные несоответствия федеральному законодательству выявлены в абзацах 2 и 3 пункта 5.9 Регламента N 2 и Регламента N 3.
Кроме того, в тексте анализируемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области разработан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)". В преамбуле исследуемого нормативного правового акта имеется ссылка на указанный акт федерального законодательства с использованием неточной формулировки его названия. В тексте Приказа название постановления Правительства Российской Федерации сформулировано следующим образом: "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
С целью устранения неточности в использовании названия федерального нормативного правового акта считаем необходимым внести соответствующие изменения в рассматриваемый Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области.
2.В соответствии с абзацем 5 подпункта 2.5.1 и абзацем 9 подпункта 2.5.2 пункта 2.5 Регламента N 1 документами, необходимыми для назначения и выплаты социального пособия и/или единовременной материальной помощи на погребение, являются:
для получения социального пособия на погребение:
- сведения об открытом в кредитной организации лицевом счете;
для получения единовременной материальной помощи на погребение:
- сведения об открытом в кредитной организации лицевом счете.
Согласно абзацу 2 пункта 3.4.1 выплата социального пособия и/или единовременной материальной помощи на погребение осуществляется путем зачисления денежных средств через кредитные организации на территории Волгоградской области на открытые получателями государственной услуги счета по вкладам или через отделения Управления федеральной почтовой связи Волгоградской области - филиала ФГУП "Почта России" (далее именуются - отделения почтовой связи).
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в отсутствии согласованности положений анализируемого нормативного правового акта и закреплении в перечне документов, необходимых для назначения и выплаты социального пособия и/или единовременной материальной помощи на погребение, обязанности представлять сведения об открытом в кредитной организации лицевом счете, в то время как положения анализируемого нормативного правового акта предусматривают возможность получения гражданами социального пособия через отделения Управления федеральной почтовой связи Волгоградской области - филиала ФГУП "Почта России".
3.Абзацем 2 пункта 3.6.3 Регламента N 3 установлено, что решение о предоставлении (отказе в предоставлении) потребительских субсидий принимается в срок не более 10 рабочих дней с момента поступления документов гражданина специалисту, ответственному за предоставление государственной услуги, от специалиста, ведущего прием граждан в режиме "одного окна".
Вместе с тем в соответствии с абзацем 2 статьи 10 Закона Волгоградской области "О государственной социальной помощи населению в Волгоградской области" решение об отказе в назначении государственной социальной помощи выносится в течение 10 дней с момента представления заявителем всех необходимых документов. Уведомление об отказе направляется заявителю в письменной форме с указанием причин отказа.
Таким образом, норма абзаца 2 пункта 3.6.3 Регламента N 2 коллизионная по отношению к норме, установленной Законом Волгоградской области.
В тексте исследуемого нормативного правового акта положений, способствующих проявлению коррупции, не выявлено.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 октября 2009 г. N 202.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 8 октября 2009 г. N 506 "Об утверждении административных регламентов Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственных услуг (государственной функции)" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством и устранить выявленные нарушения правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ