Заключение от 24.08.2010 г № 1278Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 24.08.2010 N 1278н
Направлено письмом от 25 августа 2010 г. N 02-14/8282
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 24 августа 2010 г. N 1278н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 10 ДЕКАБРЯ 2008 Г. N 1693 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ
О КОМИТЕТЕ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ
ОТ 5 ИЮНЯ 2009 Г. N 616, ОТ 16 НОЯБРЯ 2009 Г. N 1374,
ОТ 2 АПРЕЛЯ 2010 Г. N 442)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная юридическая экспертиза постановления Главы Администрации Волгоградской области от 10 декабря 2008 г. N 1693 "Об утверждении Положения о Комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Повторной юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждено Положение о Комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области (далее - Положение).
Предметом правового регулирования исследуемого Постановления являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией системы исполнительных органов государственной власти Волгоградской области в сфере управления природопользованием и охраны окружающей природной среды.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Водным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" ;
- Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ;
- Федеральным законом от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" ;
- Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" ;
- Федеральным законом от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" ;
- Федеральным законом от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" ;
- Федеральным законом от 19.07.1997 N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" ;
- Федеральным законом от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" ;
- Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" ;
- Федеральным законом от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 11.10.1997 N 1298 "Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.2001 N 876 "Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения";
- постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе и о проведении аукциона" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 N 689 "Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" .
В соответствии с пунктами "д" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определено, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона "О животном мире" законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей природной среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.
Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О радиационной безопасности населения" определено, что правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют и проводят государственный контроль (государственный экологический контроль) за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Статьей 2 Федерального закона "Об экологической экспертизе" установлено, что законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона "Об охране окружающей среды" органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской Федерации.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области определено, что в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Частью 1 статьи 2 Закона Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что глава администрации возглавляет администрацию Волгоградской области, определяет структуру органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с приложением к указанному выше Закону Волгоградской области комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 39 Устава (Основного закона) Волгоградской области к полномочиям главы администрации области в сфере осуществления исполнительной власти отнесено утверждение структуры и штатного расписание территориальных и отраслевых подразделений администрации области, положений о них.
В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
На момент проведения юридической экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте анализируемого Постановления выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно абзацу 4 пункта 2.1.3 раздела 2 Положения, утвержденного рассматриваемым Постановлением, Комитет осуществляет полномочия по установлению в пределах своей компетенции лимитов размещения отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду.
Вместе с тем в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
Абзац 8 статьи 5 указанного выше Федерального закона к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относит установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами.
Согласно абзацу 13 статьи 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
В соответствии с абзацем 9 статьи 6 указанного выше Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.
Пунктом 2 статьи 21 Федерального закона "Об охране окружающей среды" лимиты на размещение отходов к нормативам качества окружающей среды не отнесены.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления лимитов на размещение отходов.
Содержание и форма анализируемого Постановления соответствуют правилам юридической техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 17 декабря 2008 г. N 237.
Постановления от 5 июня 2009 г. N 616, от 16 ноября 2009 г. N 1374, от 2 апреля 2010 г. N 442, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 10 июня 2009 г. N 104, от 25 ноября 2009 г. N 221, от 7 апреля 2010 г. N 71.
Вывод: Повторная юридическая экспертиза пришла к выводу, что постановление Главы Администрации Волгоградской области от 10 декабря 2008 г. N 1693 "Об утверждении Положения о Комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем учесть замечания Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Временно исполняющий
обязанности
начальника Управления
О.А.ИСАМОВ