Заключение от 23.11.2010 г № 1655Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 23.11.2010 N 1655н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 21 октября 2009 г. N 569/01 "Об утверждении административного регламента Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области по исполнению государственной функции по ведению регионального кадастра отходов на территории Волгоградской области" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 26 октября 2010 г. N 790/02 "О внесении изменений в приказ Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 21 октября 2009 г. N 569/01 "Об утверждении административного регламента Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области по исполнению государственной функции по ведению регионального кадастра отходов на территории Волгоградской области".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждается административный регламент Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области по исполнению государственной функции по ведению регионального кадастра отходов на территории Волгоградской области (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в области организации работы исполнительных органов государственной власти в сфере ведения регионального кадастра отходов на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов";
- постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" ;
- приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511 "Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды";
- приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 02.12.2002 N 786 "Об утверждении федерального классификационного кадастра отходов" ;
- приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.11.2007 N 1932 "О ведении регионального кадастра отходов на территории Волгоградской области" ;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.12.2008 N 1693 "Об утверждении Положения о Комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области" .
В соответствии с пунктами "д", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
Согласно абзацам 4 и 5 статьи 6 указанного Федерального закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением.
В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе вести региональные кадастры отходов, включающие в себя данные, представляемые органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, осуществляющими деятельность по обращению с отходами. Порядок ведения региональных кадастров отходов определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктами 1, 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, установлено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:
а) упорядочение административных процедур и административных действий;
б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;
д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.
В соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим постановлением.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 1 пункта 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" определено, что Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно абзацу 18 пункта 3.4 Положения о Комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области председатель Комитета издает приказы и распоряжения по Комитету.
Таким образом, Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме Приказа.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте рассматриваемого Приказа выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с пунктом 5.7.3 Регламента на обращение (жалобу) Заявителя не дается ответ, если текст обращения (жалобы), а также почтовый адрес Заявителя не поддается прочтению или текст жалобы содержит нецензурные либо оскорбительные выражения.
Вместе с тем согласно частям 3, 4 статьи 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
На основании изложенного выше следует, что федеральное законодательство содержит требования об обязательном уведомлении в семидневный срок гражданина, направившего обращение, в том числе в случае если текст письменного обращения не поддается прочтению.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления иного порядка рассмотрения отдельных обращений граждан.
Кроме того, в тексте исследуемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В целях уточнения срока, в течение которого заявителю направляется обращение с разъяснением порядка обжалования судебного решения, предлагаем пункт 5.7.2 Регламента после слова "решение" дополнить словами "в течение семи дней со дня регистрации".
2.Согласно пункту 5.10 Регламента письменный ответ с указанием причин отказа в рассмотрении обращения (жалобы) направляется Заявителю в течение тридцати дней со дня его регистрации.
В данном положении не указаны конкретные случаи, при которых отказывается заявителю в рассмотрении обращения (жалобы).
Порядок рассмотрения отдельных обращений, а также различные сроки уведомления о результатах рассмотрения граждан, направляющих обращения, предусмотрены статьей 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Ввиду некорректной формулировки предлагаем исключить из текста Регламента пункт 5.10.
Текст рассматриваемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 6 ноября 2009 г. N 208.
Приказы Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 14 января 2010 г. N 15/01, от 26 октября 2010 г. N 790/02, вносящие изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 20 января 2010 г. N 9, от 3 ноября 2010 г. N 206.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что приказ Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 21 октября 2009 г. N 569/01 "Об утверждении административного регламента Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области по исполнению государственной функции по ведению регионального кадастра отходов на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем учесть замечания Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
Государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ