Заключение от 21.06.2011 г № 751Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 21.06.2011 N 751н
Направлено письмом от 22 июня 2011 г. N 02-14/5582
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 21 июня 2011 г. N 751н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 11 МАРТА 1999 Г. N 159 "О ВЫПОЛНЕНИИ ФУНКЦИЙ БАЗОВОЙ
ПРОЕКТНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ЖИЛИЩНО-ГРАЖДАНСКОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная правовая экспертиза постановления Главы Администрации Волгоградской области от 11 марта 1999 г. N 159 "О выполнении функций базовой проектной организации по вопросам жилищно-гражданского строительства в Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения повторной правовой экспертизы является изменение федерального законодательства.
Правовой экспертизой установлено следующее.
Настоящим Постановлением утверждено Положение о базовой проектной организации по вопросам жилищно-гражданского строительства в Волгоградской области.
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются отношения, возникающие в связи с организацией деятельности базовой проектной организации.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ;
- Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" ;
- Приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 28.09.1999 N 63 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению конкурса на базовую территориальную проектную (изыскательскую) организацию в области строительства, архитектуры и градостроительства";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Пунктом 1.1 Положения о базовой проектной организации по вопросам жилищно-гражданского строительства в Волгоградской области, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом (далее - Положение), определено, что базовая проектная организация по вопросам жилищно-гражданского строительства в Волгоградской области (далее - базовая проектная организация области) осуществляет деятельность на основе своего Устава и лицензии на право производства соответствующих работ.
В соответствии с пунктом 1.5 обозначенного выше Положения осуществление базовой проектной организацией области своих функций не ограничивает деятельность других юридических и физических лиц, имеющих лицензии на соответствующие виды деятельности.
Пунктом 3.1.13 Положения определено, что на базовую проектную организацию области возлагается подготовка по заказу Центра лицензирования строительной деятельности и государственной вневедомственной экспертизы проектов Волгоградской области экспертных заключений на право получения лицензий.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 6.1 статьи 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" с 1 января 2010 года прекращается лицензирование следующих указанных в пункте 1 статьи 17 настоящего Федерального закона видов деятельности:
- проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Предоставление лицензий на осуществление указанных видов деятельности прекращается с 1 января 2009 года. Действие лицензий на осуществление указанных видов деятельности, в том числе лицензий, срок действия которых продлен, прекращается с 1 января 2010 года.
Следовательно, с 1 января 2010 г. отменено лицензирование строительной деятельности.
В настоящее время согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществлять данную деятельность вправе индивидуальные предприниматели и юридические лица, вступившие в саморегулируемые организации и получившие свидетельство о допуске к соответствующим видам работ.
Так, частью 2 статьи 47, частью 4 статьи 48, частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что виды работ по инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по инженерным изысканиям могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
Виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
Виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в наличии в тексте исследуемого нормативного правового акта указания на необходимость получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями лицензии на право производства соответствующих работ.
2.Пунктом 1.4 Положения определено, что базовая проектная организация области является базовой организацией по формированию банка данных.
Банк данных содержит сведения:
- о федеральных и областных целевых программах комплексного развития территории области;
- о федеральных, областных и муниципальных целевых программах по развитию жилищно-гражданского строительства;
- информационного характера, не составляющие коммерческой тайны, о разработках, выполняемых для Волгоградской области научными и проектными организациями в рамках федеральных, областных и муниципальных программ, а также по отдельным крупным проектам;
- методологического характера о современных, приоритетных направлениях в сфере развития жилищно-гражданского строительства, внедрения прогрессивных строительных технологий, экономики и ресурсосбережения;
- о деятельности базовой проектной организации области и о результатах выполняемых ею аналитических оценок.
Банк данных используется Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области для государственного регулирования развития территорий, а также органами архитектуры и градостроительства местного самоуправления. Банк данных может быть использован федеральными органами в целях государственного управления строительством, осуществляемым в интересах Волгоградской области.
Объемы, форма, порядок предоставления информации утверждаются Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области.
Предоставление сведений из банка данных производится: органам государственной власти - на безвозмездной основе, прочим юридическим и физическим лицам - за плату.
В соответствии с пунктом 4.1.7.1 Положения базовая проектная организация области обеспечивает ведение базы данных и предоставление органам власти Волгоградской области информации в порядке, объеме и форме, утвержденных Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области.
Вместе с тем главой 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен иной порядок информационного обеспечения градостроительной деятельности.
Так, частями 1 и 3 статьи 53, частями 1, 6 и 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности - организованный в соответствии с требованиями настоящего Кодекса систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений.
Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.
Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.
Органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления муниципальных районов обязаны предоставлять сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.
Предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении в тексте исследуемого нормативного правового акта иного механизма информационного обеспечения градостроительной деятельности, чем предусмотрено федеральным законодательством.
3.В соответствии с пунктом 1.6 Положения работы, связанные с выполнением функций базовой проектной организации области, финансируются за счет средств соответствующих бюджетов, отдельных инвесторов и заказчиков, внебюджетных инвестиционных фондов развития.
Эта деятельность может осуществляться базовой проектной организацией области также за счет средств, сформированных у нее в случае установления налоговых льгот.
В соответствии с пунктом 4.1.4 Положения базовая проектная организация области имеет право запрашивать в порядке, установленном Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области, и получать от юридических и физических лиц - субъектов градостроительной деятельности сведения, проектные материалы, справки, разрешительную документацию, необходимые для выполнения функций базовой проектной организации области, в том числе и для составления отчетов и документов по заданию органов исполнительной власти.
Согласно пунктам 4.1.7.2 и 4.1.7.3 Положения базовая проектная организация области обеспечивает:
- рациональное и эффективное использование финансовых и материальных ресурсов, выделяемых на осуществление деятельности;
- ежегодное представление на утверждение в установленных Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области порядке и объеме документов по реализации возложенных функций.
Таким образом, в соответствии с приведенными выше положениями исследуемого нормативного правового акта на базовую проектную организацию, определяемую по результатам конкурса, исследуемым нормативным правовым актом возлагается осуществление отдельных функций в сфере жилищно-гражданского строительства в Волгоградской области, в том числе по заданию органов исполнительной власти.
Вместе с тем, исходя из анализа статей 6.1. и 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в компетенцию обозначенных органов не входит полномочие по определению на территории субъекта Российской Федерации базовой проектной организации по вопросам жилищно-гражданского строительства.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в возложении субъектом Российской Федерации на определяемую по результатам конкурса базовую проектную организацию осуществления отдельных функций в сфере жилищно-гражданского строительства.
Кроме того, в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В преамбуле рассматриваемого Постановления, пунктах 1.7, 3.1.17, 4.1.5, 4.1.7.4, 4.1.7.5 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, содержится ссылка на Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 25.05.1999 N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
Согласно пункту 15 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу преобразован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Согласно абзацу 6 пункта 11 Указа Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Президент Российской Федерации постановил упразднить Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, передав его функции Министерству регионального развития Российской Федерации.
Таким образом, ссылка в тексте рассматриваемого Постановления на недействующий федеральный орган исполнительной власти необоснованна.
2.Пунктом 3.1.17 Положения определено, что на базовую проектную организацию возложено выполнение функции по участию в работе Госстроя, Территориального строительного комитета Администрации Волгоградской области по подготовке и переподготовке кадров в области проектирования и строительства.
Вместе с тем пунктом 2 постановления Главы Администрации Волгоградской области от 30.12.2008 N 1814 "Об утверждении Положения о Комитете по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации Волгоградской области" установлено, что Комитет по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации Волгоградской области является правопреемником Комитета жилищно-коммунального хозяйства Администрации Волгоградской области и Территориального строительного комитета Администрации Волгоградской области.
В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" обозначенный выше комитет разделен на комитет по строительству и комитет по жилищно-коммунальному хозяйству.
Таким образом, ссылка в тексте рассматриваемого Постановления на недействующий региональный орган исполнительной власти необоснованна.
3.В соответствии с пунктами 3.1.10 и 3.1.13 Положения на базовую проектную организацию возлагается выполнение следующих функций:
- осуществление по поручению Центра лицензирования строительной деятельности и государственной вневедомственной экспертизы проектов Волгоградской области выборочных проверок качества проектной документации на строительство объектов, выполненной другими организациями, финансируемых за счет средств федерального, областного и местных бюджетов;
- подготовка по заказу Центра лицензирования строительной деятельности и государственной вневедомственной экспертизы проектов Волгоградской области экспертных заключений на право получения лицензий.
Вместе с тем постановление Администрации Волгоградской области от 06.12.1993 N 363 "О создании Центра лицензирования строительной деятельности и государственной вневедомственной экспертизы проектов Волгоградской области" утратило силу постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 12.01.2006 N 8 "О признании утратившими силу некоторых правовых актов Администрации Волгоградской области и Главы Администрации Волгоградской области".
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в наличии в тексте исследуемого нормативного правового акта ссылки на Центр лицензирования строительной деятельности и государственной вневедомственной экспертизы проектов Волгоградской области.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 13 апреля 1999 г. N 65.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что постановление Главы Администрации Волгоградской от 11 марта 1999 г. N 159 "О выполнении функций базовой проектной организации по вопросам жилищно-гражданского строительства в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству.
Предлагаем привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ