Заключение от 16.08.2013 г № 1380Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 16.08.2013 N 1380н
Направлено письмом от 19 августа 2013 г. N 02-6881
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 16 августа 2013 г. N 1380н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 12 ИЮЛЯ 2013 Г. N 92-ОД
"ОБ ОТДЕЛЬНЫХ ВОПРОСАХ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ В 2013 - 2014 ГОДАХ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" проведена правовая экспертиза Закона Волгоградской области от 12 июля 2013 г. N 92-ОД "Об отдельных вопросах тарифного регулирования на территории Волгоградской области в 2013 - 2014 годах" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон направлен на социальную поддержку граждан, проживающих на территории Волгоградской области - потребителей коммунальных услуг и услуг водоснабжения технической водой, путем ограничения роста совокупной платы граждан за коммунальные услуги.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются общественные отношения, возникающие в сфере ценообразования.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" ;
- Федеральным законом от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 N 708 "Об утверждении Основ формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги";
- постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2012 N 124 "О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг";
- приказом Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 06.08.2004 N 20-э/2 "Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке" ;
- Уставом Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Пунктом 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.
В соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 4 Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок для соответствующего субъекта Российской Федерации, в случае его установления, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.
Пунктом 1 части 2 статьи 5 Федерального закона "О теплоснабжении" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения относится реализация предусмотренных частью 3 статьи 7 настоящего Федерального закона полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
Согласно пункту 14 статьи 10 Федерального закона "О теплоснабжении" наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 14 Устава Волгоградской области Волгоградская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным и представительным органом государственной власти Волгоградской области.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
В тексте рассматриваемого Закона выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В исследуемом нормативном правовом акте закреплены вопросы регулирования тарифов на коммунальные услуги и услуги технического водоснабжения.
С учетом положений информационного письма ФСТ России от 29.07.2010 N НБ-6353/5 техническая (подпиточная) вода, используется в процессе оказания услуг по горячему водоснабжению в качестве сырья для производства планового объема тепловой энергии.
На основании пункта 60 Методических указаний, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 06.08.2004 N 20-э/2, расчет тарифов на тепловую энергию для потребителей основывается на полном возврате теплоносителей в тепловую сеть и (или) на источник тепла.
Таким образом, потребители, допускающие в процессе потребления тепловой энергии невозврат конденсата, потери воды в закрытых системах теплоснабжения и сверхнормативный слив воды на горячее водоснабжение, оплачивают дополнительное количество химочищенной воды в объеме этих потерь. При этом Методическими указаниями не предусмотрен отдельный порядок расчета стоимости химически очищенной воды.
Таким образом, в соответствии с вышеназванным пунктом Методических указаний расходы энергоснабжающей организации на приобретение химочищенной воды определяются в соответствии с договорными ценами покупки воды и расходами на ее химическую очистку и действующим законодательством и в систему отдельно регулируемых цен и тарифов не входят.
Кроме того, пунктом 2 статьи 31 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" установлен исчерпывающий перечень тарифов в сфере холодного водоснабжения, подлежащий регулированию:
1) тариф на питьевую воду (питьевое водоснабжение);
2) тариф на техническую воду;
3) тариф на транспортировку воды;
4) тариф на подвоз воды;
5) тариф на подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения.
Следовательно, услуги технического водоснабжения уже включены в тарифы на холодное водоснабжение, и установление положений, предусматривающих дублирующую тарификацию, не соответствует нормам действующего федерального законодательства.
Кроме того, в тексте исследуемого Закона выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
1.В преамбуле Закона используется неполный перечень нормативных правовых актов, во исполнение которых он действует.
Необходимо добавить следующие нормативные правовые акты: Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 N 708 "Об утверждении Основ формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги", а также указать реквизиты Федеральных законов, указанных в преамбуле.
2.Абзацем 3 статьи 1 Закона закреплено следующее определение: ограничение роста совокупной платы граждан за коммунальные услуги и услуги технического водоснабжения - предельный уровень (индекс) изменения размера совокупной платы граждан за коммунальные услуги и услуги технического водоснабжения.
Вместе с тем указанное выше положение в части определения понятия "ограничение роста совокупной платы граждан за коммунальные услуги и услуги технического водоснабжения" не отвечает требованиям ясности, четкости и определенности правового регулирования и не позволяет однозначно определить значение указанного понятия.
3.В тексте Закона используется понятие "цена на поставку сжиженного газа для бытовых нужд" (абзац 2 преамбулы, абзацы 4, 5 статьи 1, пункт 2 статьи 2 ).
Согласно части 4 статьи 154 Жилищного кодекса газоснабжение жилых помещений является одним из видов коммунальных услуг.
В соответствии с пунктом 3 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан "поставка газа" - выполнение поставщиком газа обязательств, вытекающих из договора, выражающееся в совершении совокупности действий, обеспечивающих подачу природного газа по газораспределительной сети либо сжиженного углеводородного газа из резервуарной или групповой баллонной установки до границы раздела собственности на газораспределительные (присоединенные) сети, определенной в установленном порядке.
Из комплексного анализа положений Жилищного кодекса Российской Федерации, Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан следует, что поставка сжиженного газа для бытовых нужд является идентичным понятию "газоснабжение", используемому Жилищным кодексом.
Рекомендуем заменить понятие "цена на поставку сжиженного газа для бытовых нужд" на "тариф на газоснабжение".
4.Абзацем 5 статьи 1 Закона закреплено определение социальных тарифов для населения - это тарифы на тепловую энергию, горячую и холодную воду (питьевую), техническую воду, водоотведение, очистку сточных вод, а также цены на поставку сжиженного газа для бытовых нужд ниже экономически обоснованных тарифов (цен), утвержденных для ресурсоснабжающей организации, в случае, если применение экономически обоснованных тарифов не позволяет соблюсти на соответствующий год ограничение роста платы.
Вместе с тем указанное выше положение не отвечает требованиям ясности, четкости и определенности правового регулирования, так как абзацем 3 статьи 1 проекта Закона установлено, что ограничение роста совокупной платы граждан за коммунальные услуги и услуги технического водоснабжения - это предельный уровень (индекс) изменения размера совокупной платы граждан за коммунальные услуги и услуги технического водоснабжения.
5.Пунктом 1 статьи 2 Закона установлено, что размер ограничения роста платы за коммунальные услуги и услуги по техническому водоснабжению устанавливается Правительством Волгоградской области в 2013 - 2014 годах в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Волгоградской области на соответствующий год в случае отсутствия такого размера, определенного Правительством Российской Федерации и (или) федеральными органами исполнительной власти.
Исходя из абзаца 3 статьи 1 рассматриваемого Закона ограничение роста совокупной платы граждан за коммунальные услуги и услуги по техническому водоснабжению - это предельный уровень (индекс) изменения размера совокупной платы граждан за коммунальные услуги и услуги по техническому водоснабжению.
В соответствии со статьей 7 настоящий Закон распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2013 года, и утрачивает свою силу 31 декабря 2014 года. Таким образом, длительность его действия определяется двумя годами.
Между тем согласно пункту 20 части 1 статьи 2 "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" предельные индексы - это устанавливаемые в среднем по субъектам Российской Федерации и (или) в среднем по муниципальным образованиям на срок не менее чем три года и не более чем пять лет, выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец предыдущего периода регулирования.
Пунктом 3 статьи 4 Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" также установлено, что предельные индексы устанавливаются на срок не менее чем три года и не более чем пять лет.
Рекомендуем рассмотреть вопрос о продлении действия данного Закона до 2015 года.
Вывод: Закон Волгоградской области от 12 июля 2013 г. N 92-ОД "Об отдельных вопросах тарифного регулирования на территории Волгоградской области в 2013 - 2014 годах" не соответствует действующему федеральному законодательству в части отдельного закрепления в системе регулируемых цен тарифа на техническую воду.
Предлагаем устранить выявленное нарушение правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ