Заключение от 14.01.2016 г № 66Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 14.01.2016 N 66н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 14 апреля 2015 г. N 289 "Об утверждении административного регламента комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по оформлению, государственной регистрации, выдаче, внесению изменений и дополнений, переоформлению лицензий на право пользования участками недр местного значения на территории Волгоградской области, а также по принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Волгоградской области" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 09 декабря 2015 г. N 1165 "О внесении изменений в некоторые приказы комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по оформлению, государственной регистрации, выдаче, внесению изменений и дополнений, переоформлению лицензий на право пользования участками недр местного значения на территории Волгоградской области, а также по принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере недропользования.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" ;
- постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- приказом министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.11.2004 N 711 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов" ;
- приказом Федерального агентства по недропользованию от 15.06.2012 N 687 "Об утверждении Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней" ;
- распоряжением министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации N 51-р, Администрации Волгоградской области N 29-р от 12.07.2005 "Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Волгоградской области";
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 15.11.1996 N 89-ОД "О недропользовании на территории Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 39-п "Об утверждении Положения о комитете природных ресурсов и экологии Волгоградской области" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 09.06.2015 N 509 "Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области"
- приказом министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 18.03.2014 N 361/01 "Об утверждении Порядка подготовки и проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения, расположенными на территории Волгоградской области" ;
- приказом комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 15.07.2015 N 606 "Об утверждении Порядка оформления, государственной регистрации, выдачи, переоформления лицензий на пользование участками недр местного значения, расположенными на территории Волгоградской области".
В соответствии с пунктами "в", "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 43 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях.
Согласно статьям 1 и 1.1 Закона РФ "О недрах" законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.
Абзацем 1 статьи 11 названного Закона Российской Федерации определено, что предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Пунктом 1 части 3, частями 4 и 5 статьи 16 Закона Российской Федерации "О недрах" установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации относительно участков недр, находящихся на их территориях, обеспечивают функционирование государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения.
Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, относительно участков недр местного значения - уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Пунктом 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 1.1 Положения о комитете природных ресурсов и экологии Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 39-п, установлено, что комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, обеспечения экологической безопасности, недропользования, охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов, в том числе использования и охраны водных объектов, организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, государственной экологической экспертизы на территории Волгоградской области, а также уполномоченным осуществлять государственное управление в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, охраны и воспроизводства среды их обитания на территории Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 обозначенного выше Положения Председатель издает приказы Комитета.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Пунктом 3.2.9.2 раздела 3 исследуемого Административного регламента установлено, что заявитель в течение 30 дней с даты получения подписанных Комитетом изменений и (или) дополнений в лицензию на право пользования участком недр обязан выразить свое согласие с внесенными изменениями и (или) дополнениями путем проставления следующей надписи соответственно: "с изменениями в лицензию согласен" или "с дополнениями в лицензию согласен" либо "с изменениями и дополнениями в лицензию согласен", своей подписи, фамилии и инициалов, даты, печати Заявителя и представить согласованные изменения и (или) дополнения в лицензию на право пользования участком недр в Комитет непосредственно, по почте или в форме электронного документа, в том числе через МФЦ.
В соответствии с пунктом 1.2 Административного регламента заявителями являются субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами, которые имеют право на предоставление государственной услуги либо наделены полномочиями выступать от имени заявителей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (далее - Заявители).
Таким образом, указанными положениями императивно устанавливается обязательность скрепления печатью документов.
Вместе с тем, принят Федеральный закон от 06.04.2015 N 82-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ", которым отменена обязанность юридических лиц иметь печать.
Так, например, согласно части 5 статьи 2 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" общество вправе иметь печать, штампы и бланки со своим наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации. Федеральным законом может быть предусмотрена обязанность общества использовать печать.
Сведения о наличии печати должны содержаться в уставе общества.
Аналогичная норма содержится также в части 7 статьи 2 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", общество вправе иметь печать, штампы и бланки со своим наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации. Федеральным законом может быть предусмотрена обязанность общества использовать печать.
Сведения о наличии печати должны содержаться в уставе общества.
Кроме того, действующим законодательством не предусмотрена обязанность индивидуальных предпринимателей иметь печать.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности иметь печать.
В тексте исследуемого Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
В пункте 2.5 Административного регламента содержится ссылка на приказ комитета охраны окружающей среды и природопользования Волгоградской области от 28.10.2013 N 854/01 "Об утверждении Порядка оформления, государственной регистрации, выдачи, переоформления лицензий на пользование участками недр местного значения, расположенными на территории Волгоградской области".
Вместе с тем, указанный нормативный правовой акт утратил силу.
Аналогичное замечание относится к подпункту 1 пункта 2.6.3.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в ссылке на нормативный правовой акт, утративший силу.
Вывод: приказ комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 14 апреля 2015 г. N 289 "Об утверждении административного регламента комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по оформлению, государственной регистрации, выдаче, внесению изменений и дополнений, переоформлению лицензий на право пользования участками недр местного значения на территории Волгоградской области, а также по принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ