Заключение от 13.10.2006 г № 677П
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 13.10.2006 N 677п
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 04.09.2003 N 682 "О бюджетных инвестициях Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием для проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 23.08.2006 N 1051 "О внесении изменений в Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 04.09.2003 N 682 "О бюджетных инвестициях Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением образован Волгоградский областной совет по инвестициям, утверждены Положение о совете, его состав и Положение о бюджетных инвестициях Волгоградской области.
Предметом правового регулирования являются отношения, связанные с определением условий отбора и определением порядка финансирования инвестиционных проектов за счет средств областного бюджета.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" ;
- Федеральным законом от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 14.02.2002 N 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" .
Согласно пунктам "ж", "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Пунктом 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.
Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 13 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлено, что порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Перечни инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, образуют региональные инвестиционные программы.
Согласно абзацу 5 пункта 2.1 статьи 11 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности могут размещать на конкурсной основе средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов.
В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Закона Волгоградской области "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" разработка, рассмотрение и утверждение инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств областного бюджета, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим Законом, а также иными нормативными правовыми актами Волгоградской области в порядке, утвержденном главой администрации Волгоградской области.
Пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, рассматриваемое юридической экспертизой Постановление Главы Администрации Волгоградской области издано в пределах компетенции высшего должностного лица Волгоградской области.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте исследуемого Постановления выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Абзацем 4 пункта 3 Положения о Волгоградском областном совете по инвестициям, утвержденного исследуемым Постановлением, к функциям совета отнесено проведение конкурса инвестиционных проектов, требующих предоставления бюджетных инвестиций Волгоградской области, включенных в областной реестр инвестиционных проектов, и определение порядка, формы и основных условий предоставления, учета и использования бюджетных инвестиций Волгоградской области.
Согласно абзацу 2 статьи 1 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" инвестициями признаются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.
В соответствии с абзацем 5 пункта 2.1 статьи 11 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут размещать средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов.
Кроме того, в ходе проведения юридического исследования в тексте рассматриваемого Постановления выявлено нарушение юридической техники, заключающееся в следующем.
В пунктах 2.3, 2.5 Положения о бюджетных инвестициях Волгоградской области, утвержденного исследуемым Постановлением, имеется ссылка на Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти Волгоградской области, участвующий в процедуре рассмотрения и финансирования инвестиционных проектов.
В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области от 27.12.2005 N 1158-ОД "О внесении изменений в статью 3 Закона Волгоградской области от 24 апреля 2001 г. N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области включен Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства, Главное финансово-казначейское управление исключено из системы органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно пунктам 1, 2 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 29.12.2005 N 1445 "О ликвидации Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области" Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области ликвидировано с 01.04.2006.
С 01.02.2006 создан Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Таким образом, ссылка в исследуемом Постановлении на структурное подразделение Администрации Волгоградской области, исключенное из системы органов исполнительной власти Волгоградской области и подлежащее ликвидации, необоснованна.
Первоначальный текст настоящего Постановления опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 16.09.2003 N 169.
Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 29.11.2005 N 1208 опубликовано в региональной газете "Волгоградская правда" от 02.12.2005 N 226.
Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 25.02.2004 N 154, от 01.09.2004 N 809, от 17.01.2005 N 8, от 23.08.2006 N 1051 не опубликованы в связи с тем, что данные акты носят ненормативный характер.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 04.09.2003 N 682 "О бюджетных инвестициях Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части вторжения субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 1-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА