Заключение от 07.03.2007 г № 180Н
На Закон Волгоградской области от 17 апреля 1998 года N 167-ОД «Об охране окружающей природной среды Волго-Ахтубинской поймы»
Направлено письмом от 7 марта 2007 г. N 02.12-23/1/590
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 17 апреля 1998 года N 167-ОД "Об охране окружающей природной среды Волго-Ахтубинской поймы" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является обеспечение исполнения пункта 2.2.3 Плана основных организационных мероприятий на 1-е полугодие 2007 года Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, а также исполнение пункта 2.2.6 Плана работы Отдела на 1-е полугодие 2007 года, предусматривающего проведение мониторинга регионального водного и лесного законодательства.
Повторной юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон определяет правовые основы использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на территории Волго-Ахтубинской поймы.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются общественные отношения, возникающие в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
Конституцией Российской Федерации;
Лесным кодексом Российской Федерации;
Земельным кодексом Российской Федерации;
Водным кодексом Российской Федерации;
Градостроительным кодексом Российской Федерации;
Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ;
Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" ;
Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ;
Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
Федеральным законом от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" ;
Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации";
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" ;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства" ;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" ;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2004 N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" ;
Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Согласно пунктам "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктами 1 и 4 статьи 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определено, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 6 и 7 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации, находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются этими органами.
Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения.
Абзацем 4 статьи 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте Закона Волгоградской области выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
1.Пунктом 1 статьи 21 исследуемого Закона установлено, что государственной экспертизе подвергается предпроектная и проектная документация на объекты, связанные с использованием и охраной недр; на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов.
Согласно пункту 2 указанной выше статьи Закона порядок организации и проведения государственной экспертизы регламентируется нормативными актами Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Однако пунктом 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
Государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации объектов капитального строительства, указанных в пунктах 2 - 3.2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 11 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации" утверждено Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации.
Следовательно, регулирование вопроса организации и проведения государственной экспертизы проектной документации не входит в компетенцию органов государственной власти Волгоградской области.
В тексте анализируемого областного Закона выявлены нарушения правил законодательной техники, заключающиеся в следующем.
1.Абзацем 7 статьи 6 исследуемого Закона предусмотрено, что государственное управление охраной окружающей природной среды и воспроизводством природных ресурсов на территории поймы реализуется в следующих направлениях:
ведение государственного земельного, водного, лесного кадастров согласно требованиям по их ведению и мониторинга окружающей природной среды.
Однако согласно статье 31 Водного кодекса Российской Федерации в федеральном водном законодательстве используется понятие "государственный водный реестр".
В соответствии со статьей 91 Лесного кодекса Российской Федерации в федеральном лесном законодательстве используется понятие "государственный лесной реестр".
Таким образом, в целях усовершенствования текста Закона необходимо используемые в нем понятия привести в соответствие с федеральным законодательством.
2.В статье 4 Закона Волгоградской области имеется ссылка на Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года N 2060-1, который утратил силу в связи с принятием Федеральных законов от 30 декабря 2001 года N 196-ФЗ и от 10 января 2002 года N 7-ФЗ.
Таким образом, ссылка в Законе Волгоградской области на недействующий федеральный нормативный правовой акт необоснованна.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 8 мая 2005 года N 83.
Законы Волгоградской области от 30 ноября 2001 года N 636-ОД, от 28 февраля 2005 года N 1013-ОД, которыми внесены изменения в рассматриваемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 19 января 2002 года N 10, от 2 марта 2005 года N 36 (Закон), от 4 марта 2005 года N 38 (приложения).
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 17 апреля 1998 года N 167-ОД "Об охране окружающей природной среды Волго-Ахтубинской поймы" не соответствует действующему федеральному законодательству в части регулирования вопроса организации и проведения государственной экспертизы проектной документации.
Предлагаю привести исследуемый Закон Волгоградской области в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Минюста России по Южному федеральному округу советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ