Заключение от 14.03.2007 г № 226Н
На Закон Волгоградской области от 13 июня 2001 года N 549-ОД «О создании природного парка «Донской»
Направлено письмом от 14 марта 2007 г. N 02.12-23/1/615
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 13 июня 2001 года N 549-ОД "О создании природного парка "Донской" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является обеспечение исполнения пункта 2.2.3 Плана основных организационных мероприятий на 1-е полугодие 2007 года Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, а также исполнение пункта 2.2.6 Плана работы Отдела на 1-е полугодие 2007 года, предусматривающего проведение мониторинга регионального водного и лесного законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон Волгоградской области определяет правовые основы охраны природно-территориальных комплексов в Большой излучине Дона (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются общественные отношения, возникающие в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ;
- Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 4 статьи 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны природных парков.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацу 3 пункта 6 и абзацу 1 пункта 7 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации, находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются этими органами.
Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 18 указанного Федерального закона природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Пунктом 1 статьи 19 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Согласно пункту 1 статьи 35 указанного Федерального закона охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте исследуемого Закона выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно части 1, пункту "ж" части 2 статьи 14 рассматриваемого Закона органы исполнительной власти Волгоградской области и органы местного самоуправления осуществляют охрану природного парка через специально созданные для этой цели структурные подразделения дирекции природного парка, наделенные соответствующими полномочиями. Охрана природного парка и объектов на его территории осуществляется специальной инспекцией, являющейся структурным подразделением природного парка.
Работники природного парка и специальной инспекции имеют право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму охраны природного парка.
В соответствии с абзацем 17 статьи 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 34 указанного Федерального закона предусмотрено, что нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
В соответствии со статьей 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (абзац 11 статьи 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации посредством наделения работников природного парка и специальной инспекции полномочием приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму охраны природного парка.
Содержание и форма анализируемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 июля 2001 года N 129.
Закон от 1 октября 2001 года N 603-ОД, которым вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 7 декабря 2001 года N 227.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 13 июня 2001 года N 549-ОД "О создании природного парка "Донской" не соответствует действующему федеральному законодательству в части наделения работников природного парка и специальной инспекции полномочием приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму охраны природного парка.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Минюста России по Южному федеральному округу советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ