Заключение от 10.05.2007 г № 429Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 10.05.2007 N 429н
Направлено письмом от 10 мая 2007 г. N 02.12-23/2/853
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 10 мая 2007 г. N 429н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 19 МАРТА 1999 ГОДА N 186 "О МЕРАХ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАКОНА
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 6 НОЯБРЯ 1998 ГОДА N 217-ОД
"О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ"
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 19 марта 1999 года N 186 "О мерах по выполнению Закона Волгоградской области от 6 ноября 1998 года N 217-ОД "О пожарной безопасности" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждены:
Положение о функционировании органов управления и подразделений ведомственной пожарной охраны на предприятиях, в учреждениях и организациях на территории Волгоградской области;
Положение об обязательном обучении мерам пожарной безопасности населения Волгоградской области;
Положение о внештатных инспекторах по пожарному надзору;
Инструкция (типовая) о мерах пожарной безопасности в жилых домах;
Инструкция о порядке наложения штрафов за нарушения в области пожарной безопасности и их уплаты предприятиями, учреждениями и организациями;
Нормы первичных средств пожаротушения и противопожарного инвентаря для помещений и строений, принадлежащих гражданам.
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются правоотношения, возникающие в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Нормативное регулирование в сфере рассматриваемых правоотношений осуществляется следующими нормативными правовыми актами:
Конституцией Российской Федерации;
Жилищным кодексом Российской Федерации;
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ;
Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820 "О государственном пожарном надзоре" ;
Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)";
Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25.10.2005 N 764 "Об утверждении Инструкции о порядке согласования специальных программ обучения мерам пожарной безопасности работников организаций";
Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
Законом Волгоградской области от 28.04.2006 N 1220-ОД "О пожарной безопасности".
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона "О пожарной безопасности" законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.
Абзацами 2 и 3 части 1 статьи 18 Федерального закона "О пожарной безопасности" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности отнесено:
нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции;
организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 31 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей).
В соответствии с частью 1 статьи 22 указанного выше Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте Постановления выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Абзацем 3 пункта 1 исследуемого Постановления утверждено Положение об обязательном обучении мерам пожарной безопасности населения Волгоградской области, устанавливающее категории лиц, которые должны пройти обязательное обучение по специальным программам, а также порядок организации обучения детей мерам пожарной безопасности.
Вместе с тем абзацем 5 части 1 статьи 18 Федерального закона "О пожарной безопасности" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности отнесена организация обучения населения мерам пожарной безопасности.
Согласно частям 2 и 3 статьи 25 Федерального закона "О пожарной безопасности" обучение мерам пожарной безопасности работников организаций проводится администрацией (собственниками) этих организаций в соответствии с нормативными документами по пожарной безопасности по специальным программам, утвержденными соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти и согласованными в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.
Обязательное обучение детей в дошкольных образовательных учреждениях и лиц, обучающихся в образовательных учреждениях, мерам пожарной безопасности осуществляется соответствующими учреждениями по специальным программам, согласованным с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности. Органами управления образованием и пожарной охраной могут создаваться добровольные дружины юных пожарных. Требования к содержанию программ и порядок организации обучения указанных лиц мерам пожарной безопасности определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.
Кроме того, статьей 20 Закона Волгоградской области "О пожарной безопасности" предусмотрено, что обучение населения Волгоградской области мерам пожарной безопасности проводится в виде:
информирования населения через средства массовой информации;
ведения разъяснительной работы;
обучения детей в дошкольных образовательных учреждениях и лиц, обучающихся в образовательных учреждениях, работников организаций.
Обучение детей в дошкольных образовательных учреждениях, лиц, обучающихся в образовательных учреждениях, и работников организаций мерам пожарной безопасности проводится в соответствии с федеральным законодательством.
26 декабря 2006 года Главой Администрации Волгоградской области издано Постановление N 1631, которым утверждено Положение об организации обучения населения Волгоградской области мерам пожарной безопасности.
Таким образом, Положение об обязательном обучении мерам пожарной безопасности населения Волгоградской области, утвержденное исследуемым Постановлением, не соответствует действующему федеральному и региональному законодательству.
2.Абзацем 4 пункта 1 исследуемого Постановления утверждено Положение о внештатных инспекторах по пожарному надзору.
В соответствии с частями 1, 2 и 4 статьи 6 Федерального закона "О пожарной безопасности" государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.
Органами государственного пожарного надзора являются:
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, в лице структурного подразделения его центрального аппарата, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора;
структурные подразделения региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, созданные для организации и осуществления государственного пожарного надзора на территориях федеральных округов;
структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности;
подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в закрытых административно-территориальных образованиях.
Перечень иных должностных лиц органов государственного пожарного надзора (государственных инспекторов) и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора определяется Правительством Российской Федерации.
Пунктом 3 Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации "О государственном пожарном надзоре" к органам государственного пожарного надзора, отнесены:
1) структурное подразделение центрального аппарата Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора;
2) управления государственного пожарного надзора территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
3) управления (отделы, отделения) государственного пожарного надзора территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, и их территориальные отделы (отделения, инспекции);
4) отделы (отделения, инспекции, группы) государственного пожарного надзора подразделений федеральной противопожарной службы, созданных в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях.
Согласно абзацу 7 статьи 16 Федерального закона "О пожарной безопасности" организация государственного пожарного надзора относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности.
Следовательно, действующим федеральным законодательством не предусмотрено осуществление государственного пожарного надзора внештатными инспекторами по пожарному надзору.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления должностных лиц, осуществляющих государственный пожарный надзор, не предусмотренных действующим федеральным законодательством.
3.Пунктом 21 Инструкции (типовой) о мерах пожарной безопасности в жилых домах, утвержденной рассматриваемым Постановлением, установлено, что запрещается производить перепланировку помещений, коридоров общего пользования, установку дополнительных дверей и перегородок без согласования с районным архитектором и подразделениями управления Государственной противопожарной службы Управления внутренних дел Волгоградской области.
Пунктом 10 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.
Главой 4 Жилищного кодекса Российской Федерации определен порядок переустройства и перепланировки жилого помещения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 26 Жилищного кодекса Российской Федерации переустройство и (или) перепланировка жилого помещения проводятся с соблюдением требований законодательства по согласованию с органом местного самоуправления на основании принятого им решения.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления органа, осуществляющего согласование перепланировки жилого помещения.
4.Абзацем 6 пункта 1 исследуемого Постановления утверждена Инструкция о порядке наложения штрафов за нарушения в области пожарной безопасности и их уплаты предприятиями, учреждениями и организациями.
Подпунктами 4 и 5 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления порядка производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
В тексте анализируемого Постановления выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с преамбулой Постановления исследуемый нормативный правовой акт Волгоградской области издан во исполнение Закона Волгоградской области от 6 ноября 1998 года N 217-ОД "О пожарной безопасности", который признан утратившим силу согласно пункту 2 статьи 22 Закона Волгоградской области от 28 апреля 2006 года N 1220-ОД "О пожарной безопасности".
Таким образом, наличие в исследуемом Постановлении ссылки на недействующий региональный нормативный правовой акт необоснованно.
2.В тексте Постановления имеются ссылки на Правила пожарной безопасности ППБ-01-93, введенные в действие Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 14 декабря 1993 года N 536, признанные утратившими силу Приказом от 31 июля 2003 года N 594.
В настоящее время действуют Правила пожарной безопасности в Российской Федерации ППБ 01-03, утвержденные Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18 июня 2003 года N 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)".
Таким образом, наличие в исследуемом Постановлении ссылки на недействующий федеральный нормативный правовой акт необоснованно.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 6 апреля 1999 года N 60.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 19 марта 1999 года N 186 "О мерах по выполнению Закона Волгоградской области от 6 ноября 1998 года N 217-ОД "О пожарной безопасности" не соответствует действующему федеральному законодательству.
Предлагаю привести исследуемое Постановление в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ