Программа от 11.05.2007 г № 37/13
Принята Постановлением Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 27.04.2007 N 37/13
ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ
Наименование городской - "Реформирование финансов городского
целевой программы округа - город Волжский Волгоградской
области (2007 - 2009 годы)" (далее -
Программа)
Обоснование для - Приказ Министерства финансов РФ от
разработки Программы 24.08.2004 N 238 "Вопросы распределения
субсидий из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов";
Приказ Министерства финансов РФ от
29.09.2006 N 322 "О проведении в 2006
году отбора муниципальных образований
для распределения субсидий из Фонда
реформирования региональных и
муниципальных финансов"
Заказчик Программы - Администрация городского округа - город
Волжский Волгоградской области
Разработчик Программы - Администрация городского округа - город
Волжский Волгоградской области (далее -
администрация городского округа - город
Волжский);
Территориальное управление городского
округа - город Волжский Комитета
финансово-бюджетной политики и
казначейства Администрации
Волгоградской области (далее - ТУ
КФБПиК Администрации Волгоградской
области)
Исполнители Программы - Администрация городского округа - город
Волжский
Направления:
- в жилищно-коммунальной сфере -
председатель комитета по обеспечению
жизнедеятельности города
Е.Н. Скрипников;
- в управлении муниципальной
собственностью - начальник управления
муниципальным имуществом В.В. Милицин;
- в управлении экономикой города -
начальник управления экономики
Е.И. Иванченко.
ТУ КФБПиК Администрации Волгоградской
области
Направления:
- бюджет и бюджетный процесс,
управление бюджетными расходами,
политика в отношении налоговой базы,
долговая политика - начальник
территориального управления А.В. Уваров
Цели Программы - Повышение эффективности
функционирования системы управления
финансами для обеспечения социального
развития городского округа - город
Волжский, повышение качества
предоставляемых населению бюджетных
услуг и уровня жизни жителей города
Волжского.
Получение положительных оценок
проводимой органами местного
самоуправления бюджетной политики со
стороны налогоплательщиков и населения
города.
Создание благоприятных условий для
экономического развития городского
округа - город Волжский и привлечения
инвестиций
Задачи Программы - Повышение эффективности работы аппарата
управления муниципального образования.
Оптимизация состава и повышение
эффективности использования
муниципальной собственности.
Повышение эффективности использования и
экономия бюджетных средств.
Стимулирование инициативы и повышение
ответственности бюджетополучателей
города.
Полная мобилизация финансовых ресурсов
на улучшение социально-экономического
положения в городе.
Повышение прозрачности бюджетных
процессов.
Создание рынка бюджетных услуг,
выработка процедур его функционирования
и правил поведения его участников.
Наращивание налоговой базы города.
Обеспечение управляемости долговой
нагрузкой и бюджетными инвестициями
Сроки и этапы - Первый этап: с 01.01.2007 по
реализации Программы 31.12.2007;
второй этап: с 01.01.2008 по 31.12.2009
Объемы и источники - 51847,7 тысячи рублей из фонда
финансирования финансирования реформирования
региональных и муниципальных финансов
(федеральный бюджет) в два этапа:
1-й этап - 26230,7 тысячи рублей в 2007
году;
2-й этап - 25617,0 тысячи рублей в 2008
- 2009 годах.
15935,0 тысячи рублей из средств
бюджета городского округа - город
Волжский (местный бюджет) в два этапа:
1-й этап - 7300,0 тысячи рублей в 2007
году;
2-й этап - 8635,0 тысячи рублей в
2008 году.
Средства на осуществление мероприятий,
предусмотренных Программой, из бюджета
города подлежат корректировке в
соответствии с городским положением о
бюджете на соответствующий финансовый
год
(раздел в ред. Городского положения Волжской городской Думы
Волгоградской обл. от 08.06.2009 N 447-ВГД)
Управление Программой - Текущее управление осуществляется
и контроль за ее заказчиком Программы под контролем
реализацией координатора Программы.
Общий контроль за выполнением
программных мероприятий, финансируемых
за счет средств городского бюджета,
осуществляет Волжская городская Дума.
При необходимости профильные комиссии
Волжской городской Думы с участием
заказчика организуют проверки хода
реализации отдельных мероприятий.
ТУ КФБПиК Администрации Волгоградской
области ежеквартально до 25-го числа
месяца, следующего за отчетным
периодом, направляет в Волжскую
городскую Думу отчет о финансировании
Программы за счет средств городского
бюджета.
Отчет руководителя рабочей группы главе
городского округа - город Волжский и на
заседании Волжской городской Думы о
ходе реализации Программы - 1 раз в
квартал.
Отчет исполнителей основных мероприятий
Программы на заседании рабочей группы -
1 раз в месяц
Ожидаемые конечные - Повышение эффективности
результаты функционирования системы управления
муниципальными финансами городского
округа - город Волжский.
Создание благоприятных условий для
экономического развития городского
округа - город Волжский и привлечения
инвестиций.
Создание рынка бюджетных услуг.
Снижение бюджетных издержек на
приобретение бюджетных услуг, повышение
качества оказываемых услуг путем
создания конкурентной среды на рынке.
Внедрение планирования по оказанию
бюджетных услуг, практики обязательного
установления плановых заданий и системы
отчетов по их исполнению.
Прекращение сбоев в финансировании.
Повышение ответственности инициаторов
финансовых решений, а также
максимальная страховка от возможных
ошибок при принятии правовых актов с
недостаточно просчитанными финансовыми
последствиями.
Повышение эффективности управления
муниципальной собственностью.
Внедрение прозрачной и наиболее
экономически эффективной системы
управления бюджетными расходами и
муниципальным долгом.
Достижение нового качественного уровня
мониторинговых и аналитических
процедур, высвобождение трудовых
ресурсов для обеспечения решения новых
управленческих задач.
Повышение информированности населения о
бюджете и бюджетном процессеI.Концепция программы
Социально-экономическое состояние и проблемы
городского округа - город Волжский
Городской округ - город Волжский - это крупный промышленный, культурный и научный центр Волгоградской области, расположенный на левом берегу реки Ахтубы, в 20 километрах северо-восточнее Волгограда. Его площадь составляет 22650,8 гектара, численность населения - 319 тысяч человек. Город имеет выгодное географическое положение. В городе есть речной порт с двумя причалами - пассажирским и грузовым. Железнодорожная линия, проходящая через Волжский, связывает Россию и Среднюю Азию.
В городе существует многопрофильная автомобильная сеть. Перевозки пассажиров осуществляют автобусы, маршрутные такси, трамваи. Ежегодно по автомобильным дорогам перевозят более 2 миллионов тонн груза.
Волжский - город энергетиков, машиностроителей, химиков, металлургов с объемом промышленной продукции более 20 миллиардов рублей. Здесь работают самые большие в Европе гидроэлектростанция и трубный завод, выпускающий трубы любого диаметра и назначения - машиностроительные, газлифтные, водопроводные и т.д., отвечающие высочайшим мировым стандартам. Более чем в 50 странах мира есть постоянные покупатели продукции, которую производят работающие в городе предприятия химии, нефтехимии, машиностроения, металлургии. На всех континентах известны волжские шины, шлифовальные материалы и абразивные инструменты, подшипники, теплоизоляционные изделия, тормозные накладки и т.д. Продукция волжских предприятий не раз отмечалась престижными международными и российскими призами. Общее число предприятий всех форм собственности в городе составляет свыше 5 тысяч, в том числе промышленных - 582, строительных - 607, численность работающих на крупных и средних предприятиях города - около ста тысяч человек. С 1994 года налажено производство отечественного автобуса "Волжанин" различных модификаций, география продаж которого охватывает практически все регионы России. В городе работают предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции. Пиво "Волжанин", "Ахтуба", "Толстяк" знают и любят практически во всех городах юга России.
Волжский - молодежный город, средний возраст жителей - 37 лет. В городе развиваются практически все направления и виды образования - от дошкольного до высшего. Есть немуниципальные учреждения, специализированные школы, гимназия, лицей. Во многих детских комбинатах организованы классы начальной школы, работают изостудии, спортивные залы. Общеобразовательных школ - сорок шесть, в т.ч. три коррекционных учреждения, две немуниципальных школы. Особенностью сегодняшнего дня является постепенный переход к образованию по выбору. В 12 школах углубленно изучают информатику, математику, иностранные языки, правоведческие дисциплины, экологию. В 17 школах работают продленные классы, в которых на договорной основе ведется подготовка в институт.
Система профессионального образования города имеет в своем составе семь профессионально-технических училищ и шесть средних специальных учебных заведений. Профессионально-технические училища были и остаются основной базой в подготовке квалифицированных кадров для промышленности города. Много лет готовят специалистов среднего звена политехнический техникум и медицинский колледж. В медицинском колледже стандарт образования вышел на европейский уровень.
Активно развивается сеть высших учебных заведений - это гуманитарный институт Волгоградского государственного университета, Волжский институт строительных технологий Волгоградского государственного архитектурно-строительного университета, филиалы Волгоградского государственного технического университета и Московского энергетического института, Волгоградские филиалы современного гуманитарного института (г. Москва), института рекламы, туризма и шоу-бизнеса (г. Москва), международного юридического института (г. Москва). В вузах Волжского обучается более 6 тысяч студентов. Кроме обучения, идет подготовка научных кадров, на сегодняшний день на кафедрах разного профиля обучаются 37 аспирантов и соискателей. Для обеспечения студентов и ученых научной и технической информацией в городе открыта муниципальная Межвузовская научно-техническая библиотека, фонд которой составляет 500 тысяч томов. Все высшие учебные заведения города занимаются научно-исследовательскими разработками новых технологий для промышленных предприятий в области охраны окружающей среды.
В настоящее время сеть муниципальных учреждений культуры составляют два дворца культуры с большими концертными залами, центр досуга, картинная галерея, выставочный зал, историко-краеведческий музей, музей культуры, музей казачества, центральная городская библиотека и шестнадцать ее филиалов, музыкальные и художественные школы, два парка, кинотеатры, Дворец творчества детей и молодежи, детский театр "Арлекин", театр "Прованс", пять профессиональных музыкальных коллективов.
Дворец культуры "Волгоградгидрострой" - ровесник самого города, он был открыт 8 марта 1954 года и сразу же стал центром притяжения всех, кто неравнодушен к музыке, танцу, театру. Многие волжане, ныне профессиональные артисты, еще детьми начинали здесь свой творческий путь. Дворец культуры "Октябрь" был открыт в 1977 году. В его стенах также ведут работу множество музыкальных и танцевальных коллективов, в залах проходят выступления звезд эстрады, культурно-массовые мероприятия трудовых коллективов города.
В городе работают спортивные детско-юношеские школы олимпийского резерва по плаванию, спортивной гимнастике, гребле, учащиеся которых неоднократно становились призерами Олимпийских игр, чемпионатов Европы и мира. В городе развивается сорок видов спорта, есть городские отделения двадцати спортивных федераций. Центром спортивной жизни является городской стадион, который начал строиться вместе с первыми домами. Спортивно-оздоровительную работу в городе осуществляют два муниципальных предприятия: "Центральный стадион", "Спортивный комплекс "Волга". Кроме того, в городе есть четыре стандартных стадиона, четыре спорткомплекса. Стало уже многолетней традицией проводить городские спартакиады среди учебных заведений, подростковых клубов, предприятий. Город в настоящее время имеет три команды, участвующие в чемпионатах России. Это футбольная команда "Торпедо" (вторая лига), мужская баскетбольная команда "Динамо-Волжанин" (вторая лига), мужская команда по настольному теннису "Волга" (высшая лига). В Волжском действуют девять спортивно-оздоровительных клубов. В спортивных организациях работают десятки опытных тренеров, среди которых пятеро имеют звание "Заслуженный тренер России".
В городе Волжском функционирует 22 муниципальных учреждения здравоохранения с общим фондом почти на три тысячи коек и 3600 посещений в смену. Есть детский санаторий, рассчитанный на одновременное присутствие 175 детей, станция переливания крови, Центр медицинской профилактики. В системе здравоохранения города занято более тысячи врачей и около трех тысяч медработников. Поскольку Волжский и географически, и социально-экономически является центром Заволжья, медицинские учреждения города принимают больных из соседних районов - Ленинского, Старополтавского, Быковского, Николаевского, Среднеахтубинского. Благодаря серьезной лечебной базе и высокому уровню профессиональной подготовки волжских медиков лечить некоторые заболевания приезжают пациенты из города Волгограда и соседних областей.
Торговое обслуживание населения осуществляют 339 стационарных предприятий розничной торговли, 14 рынков. Услуги общественного питания оказывают 123 предприятия, из них более 20 ресторанов, баров, кафе.
Для жителей города созданы условия отдыха. В живописной зоне поймы реки Ахтубы и на территории города расположены базы отдыха, профилактории, лагеря отдыха для детей, туристические комплексы. В непосредственной близости от Волжского, в Волго-Ахтубинской пойме, которую не случайно называют жемчужиной Поволжья, расположены охотничьи угодья, а любителям рыбалки трудно найти более интересное место, чем пойменные ерики.
На момент принятия Программы для города Волжского существуют проблемы социально-экономического развития, характерные и для других муниципальных образований области, решение которых даст возможность для более эффективного использования его социально-экономического потенциала.
Настоящая Программа реформирования системы управления финансами городского округа - город Волжский (далее - Программа) разработана в соответствии с положениями Постановления Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 N 467-р, и методическими рекомендациями по составлению программ реформирования муниципальных финансов для получения субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Под муниципальными финансами города понимается совокупность денежных и имущественных активов, объединяющая:
- бюджет городского округа - город Волжский;
- имущество, закрепленное за муниципальными учреждениями города Волжского;
- активы муниципальных унитарных предприятий, доли и пакеты акций хозяйственных обществ, находящихся в собственности городского округа - город Волжский.
I.1.Цели и задачи Программы
Основными целями реформирования системы управления финансами городского округа - город Волжский являются:
- повышение эффективности функционирования системы управления финансами в соответствии с приоритетами государственной политики для обеспечения дальнейшего социального развития города, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей города Волжского;
- повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках нормативных показателей социально-экономического развития города;
- создание благоприятных условий для экономического развития города и привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления городского округа - город Волжский бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения города, повышение роли и результативности деятельности администрации городского округа - город Волжский.
В условиях рыночной экономики основными рычагами управления экономическими процессами являются:
- бюджет и налоговая политика;
- эффективное управление собственностью;
- тарифное регулирование.
Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи:
1.Совершенствование процедур формирования и исполнения бюджета городского округа - город Волжский:
- совершенствование системы бюджетного планирования и внедрение системы среднесрочного финансового планирования, включающей планирование текущих расходов, инвестиционное планирование, планирование долговой политики;
- формирование бюджетно-финансовой политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития, социальных и финансовых норм и нормативов по оказанию бюджетных услуг;
- проведение реструктуризации бюджетного сектора. Это включает существенное увеличение эффективности за счет изменения форм бюджетных учреждений, планирования результатов их деятельности;
- обеспечение реалистичности бюджета, выполнение обязательств перед бюджетополучателями и поставщиками продукции для муниципальных нужд, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов.
2.Совершенствование нормативно-правовой базы управления муниципальными финансами.
3.Повышение эффективного механизма управления муниципальной собственностью, инвентаризация муниципального имущества и независимая оценка ее рыночной стоимости.
4.Внедрение передовых методов управления муниципальными финансами, комплексная автоматизация бюджетного процесса, совершенствование казначейского исполнения бюджета, внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами городского округа - город Волжский и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.
5.Создание эффективной системы управления долгами городского округа - город Волжский.
6.Обеспечение устойчивой финансовой системы при возникновении отклонений (управление рисками).
7.Совершенствование механизма координации всех звеньев системы финансового управления между собой и другими системами.
8.Определение критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств и повышение ответственности при формировании и исполнении бюджета.
9.Совершенствование функции контроля и проверки финансовой работы, выполнения финансовых планов и анализа финансовых результатов.
I.2.Ожидаемые результаты реализации Программы
В результате реализации Программы предполагается достижение следующих результатов:
- формирование бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики;
- создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики;
- повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках нормативов среднесрочного планирования;
- совершенствование внутреннего контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств;
- создание благоприятных условий для социально-экономического развития городского округа - город Волжский;
- сглаживание социальных различий, повышение уровня жизни населения;
- концентрация бюджетных средств на приоритетных направлениях финансирования;
- повышение качества предоставляемых бюджетных услуг;
- улучшение жилищной проблемы, рост эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства;
- увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
- повышение эффективности деятельности местного самоуправления, регулирования и стимулирования социально-экономического развития;
- сокращение дефицита бюджета.
I.3.Оценка рисков осуществления реформы муниципальных финансов
Финансово-бюджетная система городского округа - город Волжский не является обособленным элементом социально-экономического пространства. Она входит составляющей частью в финансово-бюджетную систему Волгоградской области, Российской Федерации и в своих действиях ограничена этими рамками.
Поэтому реформирование муниципальных финансов напрямую зависит от регионального и федерального законодательства. В ходе реализации Программы реформирования неизбежно появление определенных рисков.
Одним из факторов риска является ужесточение региональной и федеральной бюджетной политики в части поддержки муниципальных образований и сокращения их экономических прав при формировании доходной базы. Доходы местных бюджетов формируются, главным образом, за счет отчислений от регулирующих налогов, которые ежегодно меняются. В реальности налогово-бюджетные полномочия органов местного самоуправления по-прежнему остаются чрезмерно ограниченными.
Кроме того, периодически происходит сокращение количества местных налогов и сборов.
В результате изменения налогового и бюджетного законодательства увеличилась доля консолидированных доходов, направляемых в федеральный бюджет, и, соответственно, снизилась доля поступлений в бюджет города.
Существуют определенные риски при формировании финансов и внутри муниципального образования. Рисками на уровне муниципального образования выступают:
- недостаток финансовых ресурсов для поддержки развития инфраструктуры;
- низкий платежеспособный спрос населения, не позволяющий наращивать объемы выпускаемой продукции;
- наличие значительной доли населения с доходами ниже прожиточного минимума.
II.Основные мероприятия реформирования
II.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами
II.1.1. Перевод бюджетных организаций и учреждений,
предоставляющих социальные услуги, в форму
немуниципальных организаций
Анализ исходного состояния
По состоянию на 01.01.2007 на территории городского округа - город Волжский действуют 167 муниципальных учреждений: детских садов - 53, образовательных учреждений - 61, учреждений культуры - 18, учреждений здравоохранения - 23, муниципальных унитарных предприятий - 29.
На момент принятия Программы администрацией городского округа - город Волжский только начата работа по оценке возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций.
Проводимая специалистами работа по оценке потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывается на отчетных данных по фактическим количественным показателям контингента получателей и нормам предоставления услуг, к которым относятся:
- число учащихся;
- дето-дни пребывания детей в детских дошкольных учреждениях;
- количество врачебных посещений;
- число лиц, которым оказана медицинская помощь;
- число лиц, обслуживаемых в территориальных центрах оказания социальной помощи на дому и т.п.
Источником информации служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же являются и источником данных для формирования бюджетных заявок, учитываемых при разработке проекта городского бюджета на очередной финансовый год. Однако данные материалы не могут в полном объеме описать весь спектр предоставляемых бюджетных услуг.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций.
По итогам проведенной оценки и анализа социальных услуг, предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств городского бюджета, будет разработан и утвержден перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями.
Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями, будет составляться исходя из возможности немуниципального сектора экономики оказывать аналогичные услуги, а также будут рассматриваться варианты размещения отдельных услуг в немуниципальном секторе, уже оказывающем их, или преобразование действующего учреждения в немуниципальную форму собственности с сохранением направленности деятельности. При этом должны учитываться все аспекты, связанные со сложностью процессов оказания отдельных видов социальных услуг, а также оценка возможных нежелательных последствий данного мероприятия для потребителей бюджетной услуги.
Программа исходит из необходимости оптимизации и сокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектра организаций (не являющихся муниципальными), предоставляющих социальные услуги населению. Следует отметить, что сам переход существенно зависит от развития рынка услуг.
Утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций и формы типового контракта необходимы не только для формализации процедур и определения очередности перевода, но и для решения ряда ключевых вопросов, касающихся правовой формы новых немуниципальных организаций, а также путей ликвидации (преобразования) муниципальных учреждений и организаций.
Наиболее вероятными организационно-правовыми формами организаций - производителей социальных услуг являются: автономная некоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (ООО, ЗАО и т.п.). Эффективность каждой из этих форм необходимо проверить в ходе эксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются: более простой режим управления организацией, учета, отчетности, более широкие возможности для получения ими экономической поддержки от органов власти. Для некоммерческих организаций в большей степени характерно сохранение сложившихся в бюджетных учреждениях взаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу "наемный работник - собственник". Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткий контроль со стороны собственника за рациональным использованием финансовых ресурсов.
На этапе проведения эксперимента будет предусмотрен вывод из муниципального сектора экономики лишь незначительного числа бюджетных учреждений. В этой связи для ускорения процедур реструктуризации имеет смысл в первоочередном порядке рассмотреть вопрос о включении в план мероприятий и передаче частным организациям подрядов на выполнение отдельных наиболее простых процессов технического или вспомогательного плана, таких, как уборка помещений, ремонт и обслуживание оргтехники.
Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, непосредственно затрагивающих интересы граждан, проведение всех преобразований будет проходить максимально открыто, с публикацией на втором этапе реализации Программы в СМИ г. Волжского и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в новые организационно-правовые формы.
Альтернативы
Альтернативы расширению рынка услуг социальной направленности за счет передачи исполнения данных услуг организациям немуниципальной организационно-правовой формы собственности практически нет, поскольку проведение в дальнейшем существующей политики только усиливает давление на городской бюджет и не способствует росту эффективности бюджетных расходов.
Оценка рисков
Основные риски перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций связаны с нежеланием частного бизнеса взять на себя ответственность за оказание конкретных социальных услуг.
Частичное высвобождение работников бюджетной сферы и обретение бюджетными учреждениями нового организационно-правового статуса будет связано с возникновением дополнительных издержек, в том числе связанных с государственной регистрацией, уплатой лицензионных сборов, открытием счетов, созданием автономной системы отчетности и т.д., что влечет возникновение дополнительных расходов.
Возможно также единовременное увеличение стоимости социальных услуг, оказываемых немуниципальными организациями, и возрастание социальной напряженности.
II.1.2. Совершенствование порядка финансирования
временных кассовых разрывов
Анализ исходного состояния
Оценка временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета городского округа - город Волжский Волгоградской области в течение последних трех отчетных лет, позволяет говорить, что основной причиной их возникновения в 2004 - 2006 гг. было несовпадение сроков расходных обязательств с графиком поступления доходов.
Финансовыми последствиями кассовых разрывов является несвоевременное финансирование первоочередных текущих расходов учреждений бюджетной сферы, в том числе выплаты заработной платы с начислениями, оплаты услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства и подготовки предприятий ЖКХ и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему периоду.
В этой связи для реализации мероприятий первого уровня удалось не только проанализировать причины возникновения кассовых разрывов, но и оценить финансовые последствия их возникновения. В течение 2005 года объем привлеченных средств для покрытия кассовых разрывов составил 547,9 млн. руб. и был погашен за счет привлечения кредитных средств кредитных учреждений. С 2006 года проводятся конкурсы по определению финансовых организаций, предоставляющих заемные средства на финансирование временных кассовых разрывов бюджета городского округа - город Волжский, главным критерием определения победителя является установление процентной ставки по предоставленным кредитам.
За 9 месяцев 2006 года объем привлеченных средств для покрытия кассовых разрывов составил 251 млн. руб. и был погашен за счет бюджетных кредитов из областного бюджета в размере 43 млн. руб. под 3% годовых и привлечения кредитных средств кредитных учреждений в размере 208 млн. руб. под 10,5 - 11% годовых, что послужило причиной сокращения расходов на обслуживание муниципального долга. По состоянию на 01.10.2006 задолженность бюджета городского округа - город Волжский Волгоградской области по привлеченным бюджетным кредитам составляет 43 млн. руб., кредиты кредитных учреждений полностью погашены.
План реформирования
На первом этапе реформирования представляется целесообразным провести подробный ретроспективный анализ и выделить факторы, влияющие на временные кассовые разрывы, а также оценить степень влияния этих факторов. Это позволит разработать методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года.
На втором этапе необходимо подготовить обоснование для утверждения порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Принятые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, подлежат обязательной публикации в СМИ и сети Интернет.
В дальнейшем планируется достичь мероприятий, при которых объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности не превысит 5% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) либо прирост задолженности будет отсутствовать.
Альтернативы
Альтернативой планирования кассовых разрывов и утверждения порядка формирования финансового резерва для их покрытия является принятие решений по мере возникновения проблемы дисбаланса доходов и расходов в течение бюджетного года. Результатом использования такого подхода может стать несвоевременное финансирование социальных расходов. Кроме того, механизм поиска источников финансирования кассовых разрывов по мере их возникновения оценивается как более затратный.
Оценка рисков
Риск неточности прогноза временных кассовых разрывов может быть связан с отсутствием всей необходимой статистической информации, а также изменением экономических условий.
II.1.3. Обязательная публичная независимая экспертиза
решений по вопросам бюджетной и налоговой политики
Анализ исходного состояния
Решением Волжской городской Думы от 25.07.2000 N 146/5 "Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Волжском" регулируется деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета. С 2003 г. проекты бюджета на будущий финансовый год проходят публичные слушания, протоколы которых опубликовывались в газете "Волжская правда". Решения органов местного самоуправления в области бюджетной политики подвергаются проверке со стороны контрольно-счетной палаты Волгоградской области и Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области. Законность правовых актов городского округа в области бюджетной и налоговой политики подвергается постоянной проверке со стороны органов прокуратуры.
В настоящее время в связи с отсутствием необходимого нормативного правового регулирования систематическая оценка фактических финансовых последствий реализации решений в области бюджетного и налогового законодательства администрацией городского округа - город Волжский не проводится. Выборочно данную оценку осуществляет контрольно-счетная палата городского округа - город Волжский в соответствии с собственным планом работы. Вместе с тем мировой опыт свидетельствует - комплексная оценка фактических социально-экономических и финансовых последствий реализации решений по вопросам бюджетной и налоговой политики требует обязательной публичной независимой экспертизы и, соответственно, утверждения порядка и обязательности проведения такой экспертизы.
План реформирования
На первом этапе Программы будут реализованы мероприятия 4-го уровня:
- утвержден порядок проведения публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики;
- опубликованы в СМИ г. Волжского и сети Интернет результаты публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики.
На втором этапе Программы будут реализованы мероприятия 5-го уровня:
- все решения по вопросам бюджетной и налоговой политики в последнем отчетном году пройдут процедуру независимой публичной экспертизы.
Возможная альтернатива и обоснование выбранного решения
Независимая экспертиза решений муниципальных органов власти будет способствовать росту информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления городского округа, росту гражданской активности, снижению социальной напряженности, учету большего числа вероятных последствий, в том числе финансовых, экономических и социальных, по принимаемым решениям.
Оценка рисков
Возможные риски связаны, с одной стороны, с поиском независимых организаций, обладающих профессионально подготовленными специалистами по бюджетно-налоговым проблемам, а также социально-экономическим последствиям законодательной деятельности и необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для привлечения профессиональных специалистов. С другой стороны, возможен рост политизации бюджетного процесса и использование его в популистских целях.
II.2. Бюджетирование, ориентированное на результат
Нормативно-правовое обеспечение
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации";
Закон Волгоградской области "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области" от 26 июля 2005 года N 1093-ОД.
II.2.1. Создание системы учета потребности в предоставлении
бюджетных услуг
Анализ исходного состояния
В настоящее время при формировании расходной части бюджета городского округа на очередной финансовый год оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах не проводится.
При планировании бюджетных расходов применяется нормативный метод расчета расходов бюджетов муниципальных образований, который основан на расчете минимальных расходных обязательств. Величина требуемых ассигнований по каждому расходному обязательству определяется произведением отраслевого финансового норматива на контингент потребителей соответствующих бюджетных услуг с использованием характерных поправочных коэффициентов. Расчет производится по базе уточненных плановых назначений за предыдущие три года средневзвешенных расходов соответствующего вида и ежегодных отчетов по выполнению плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях.
При определении отраслевого финансового норматива учитывается контингент потребителей услуг:
- население по возрастам;
- количество учащихся и детей;
- количество учреждений.
Отсутствие данных о потребности в бюджетных услугах приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и нереализованности существующего потенциала бюджетного сектора. Проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах будет являться новым направлением в бюджетном планировании.
План реформирования
Учитывая сложность программы реформирования, невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях, на первом этапе планируется осуществить следующие мероприятия:
- разработать перечень бюджетных услуг по образованию, культуре, здравоохранению, спорту и физической культуре с применением минимальных социальных стандартов;
- утвердить перечень услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении.
На втором этапе представляется возможным:
- провести оценку потребности в предоставляемых бюджетных услугах и внести соответствующие коррективы при формировании расходов на очередной финансовый год;
- разработать и утвердить порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании бюджета городского округа на очередной финансовый год.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
В результате выполнения вышеуказанных мероприятий появляется возможность повышения эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг за счет снижения себестоимости предоставления бюджетной услуги, повышения качества предоставляемых бюджетных услуг и эффективного использования бюджетных средств.
Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах может быть произведено несколькими альтернативными методами:
оценка потребностей с помощью опроса потребителей;
анализ данных статистического и финансового учета с привлечением соответствующих отраслевых экспертов;
сочетание и сопоставление оценки экспертов с оценкой потребителей.
Оценка рисков
Основные риски связаны с большим объемом работы и, как следствие, с возможным противодействием существенному дополнительному объему работ со стороны исполнителей.
II.2.2. Установление стандартов качества предоставления
бюджетных услуг
Анализ исходного состояния
В настоящее время на местном уровне отсутствуют нормативные документы, определяющие стандарты качества предоставления тех или иных бюджетных услуг.
Расчеты по имеющейся бюджетной сети базируются на количестве учреждений, численности населения, детей и учащихся. Нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях, утвержденные на областном уровне, не отражают реального положения на местах. Большинство бюджетных учреждений руководствуется Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "Социальные нормативы и нормы", а также аналогичными ведомственными нормативными актами.
Однако вышеуказанные акты не содержат в полной мере положений, позволяющих осуществлять планирование расходов бюджета городского округа на основе стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг по причине отсутствия таковых, утвержденных нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Волгоградской области. Между тем, переход на бюджетирование, ориентированное на результаты, невозможен без установления стандартов качества бюджетных услуг.
План реформирования
На основании вышеизложенного на первом этапе Программы органами местного самоуправления городского округа - город Волжский поставлены следующие задачи:
проведение инвентаризации действующего законодательства с точки зрения наличия в нем описания стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
изучение опыта других регионов и муниципальных образований по созданию и применению на практике системы стандартов качества бюджетных услуг;
разработка администрацией городского округа - город Волжский стандартов качества бюджетных услуг по образованию и здравоохранению.
На втором этапе реализации Программы разработанные стандарты качества предоставления бюджетных услуг пройдут процедуру законодательного утверждения. Планируется также разработать и утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг утвержденным стандартам и провести упомянутую оценку по образованию и здравоохранению.
Открытость этого процесса будет достигнута за счет публикации в СМИ г. Волжского.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативой для разработки стандартов качества бюджетных услуг на местном уровне может стать принятие на федеральном либо областном уровне типовых стандартов качества бюджетных услуг.
Если говорить об альтернативном способе достижения поставленной цели, одним из инструментов разработки стандартов качества предоставления бюджетных услуг могут стать социологические опросы населения по ключевым качественным характеристикам предоставляемых услуг. Однако данный метод страдает зачастую субъективистскими подходами, бессистемностью, сложностями реального контроля за результатами предоставления бюджетных услуг и принятия результативных мер противодействия.
Кроме того, существуют альтернативы по определению "пилотных" отраслей и порядка подключения отраслей в состав реформируемых. Опять же имеется возможность выбора: либо применять реформы только для "пилотных" бюджетных учреждений, либо для всех бюджетных учреждений выбранной отрасли единовременно. Наиболее предпочтительным выглядит вариант привлечения только "пилотных" отраслей (1 - 2 отрасли) и только "пилотных" бюджетных учреждений (5 - 7 бюджетных учреждений, выбранных репрезентативно). В случае получения ожидаемых положительных результатов целесообразно последующее поэтапное тиражирование опыта на весь спектр отраслей бюджетного производства и на все бюджетные учреждения. В случае же выявления каких-то недостатков или ошибок последствия не будут критичными для стабильности бюджетной системы городского округа в целом, будет возможность оперативного внесения соответствующих необходимых корректив.
Оценка рисков
Недостаточная информированность о целях проводимых мероприятий и отсутствие заинтересованности со стороны отраслевых ведомств могут существенно снизить эффективность запланированных мер и вызывать реальное противодействие реформам в этой сфере. Привлечение руководителей отраслевых комитетов и управлений, а также поставщиков услуг к процессу разработки стандартов их качества будут способствовать ответственному подходу к работе и повышению реализуемости мероприятия в целом.
II.2.3. Формирование среднесрочных ведомственных
программ расходов
Анализ исходного состояния
Сформированной нормативно-правовой базы для формирования среднесрочных ведомственных программ расходов на уровне городского округа пока не существует.
В городе Волжском реализуется ряд федеральных, областных и ведомственных целевых программ. В 2007 году в городе финансируется 33 целевые программы. Ответственными за реализацию этих программ являются соответствующие руководители структурных подразделений органов исполнительной власти города. Большинство программ направлено на повышение социальной защищенности малообеспеченных слоев населения. Итоги финансирования городских целевых программ ежеквартально рассматриваются Волжской городской Думой. Однако в большинстве целевых и ведомственных программ отсутствуют количественные показатели планируемых результатов, что, по сути, не позволяет оценивать эффективность бюджетных расходов, осуществляемых на финансирование этих программ.
Для обеспечения прямой связи между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами деятельности органов местного самоуправления необходимо использовать программно-целевые методы бюджетного планирования.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы планируется провести оценку функций и задач структурных подразделений администрации городского округа - город Волжский.
На основании проведенного анализа на втором этапе планируется:
- разработать и утвердить количественные и качественные показатели для оценки результатов осуществления функций для всех главных распорядителей бюджетных средств;
- выработать и апробировать механизм определения целей, адекватных приоритетным целям социально-экономического развития городского округа;
- сформировать и утвердить порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов;
- обеспечить повышение доли расходов органов местного самоуправления, формируемых в рамках ведомственных целевых программ по "пилотным" отраслям, относительно расходов бюджета без учета делегированных полномочий.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
В качестве возможных альтернатив реализации настоящего мероприятия могут рассматриваться:
1.Анализ соответствия планируемых результатов действующих целевых программ приоритетным стратегическим целям развития городского округа - город Волжский без проведения оценки достигнутого на данный момент эффекта. Такая альтернатива интересна с точки зрения незначительной потребности времени на ее реализацию, но она не учитывает эффективность реализуемых целевых программ.
2.Анализ эффективности действующих целевых программ и завершение программ с малой, отрицательной и неизмеримой эффективностью (поставлены цели, достижение которых неизмеримо). Недостатком такого подхода является отсутствие анализа адекватности цели программы стратегической цели развития городского округа, поскольку проблема, решаемая программой, может быть несущественна для приоритетных целей развития городского округа - город Волжский.
3.Завершение всех действующих целевых программ и разработка новых укрупненных отраслевых программ с измеримыми целями, полностью соответствующими стратегической цели развития города. Эта альтернатива не предполагает переходного периода и, соответственно, может создать период бездействия, недопустимый в условиях потребности в непрерывном бюджетном производстве.
На данном этапе наиболее целесообразным представляется проведение комплексной диагностики действующих программ на предмет соответствия целей приоритетным, их измеримости и эффективности достижения планируемых результатов. Такая диагностика планируется в начале реализации первого этапа Программы и может способствовать группировке действующих целевых программ по признакам целесообразности применения того или иного альтернативного метода повышения эффективности.
Еще одной альтернативой является выбор группы "пилотных" программ, по отношению к которым будут применены реформы. Он может быть осуществлен либо по отраслевому признаку, либо по их значимости для решения социальных и экономических проблем городского округа.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью нахождения оптимальных и объективных критериев и индикаторов оценки реализации муниципальных целевых программ.
Возможны также низкая заинтересованность и низкая активность главных распорядителей бюджетных средств при реализации данного направления реформирования. В определенной степени этот риск будет нейтрализован повышением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за конечный результат работы, внедрением механизмов стимулирования эффективного достижения целей, проведением обучающих мероприятий.
II.2.4. Повышение самостоятельности бюджетных учреждений
Анализ исходного состояния
Мероприятий, направленных на повышение самостоятельности бюджетных учреждений, до настоящего времени в городе Волжском не проводилось, поскольку существующая система бюджетного планирования, основы которой определены на федеральном уровне Бюджетным кодексом РФ, не предполагает наличия у бюджетных учреждений права на самостоятельное распоряжение бюджетными средствами.
С одной стороны, сложившаяся практика жесткого постатейного планирования бюджетных расходов продиктована необходимостью контроля за целевым использованием бюджетных средств. С другой стороны, это лишает бюджетные учреждения возможности оперативного маневра в перераспределении бюджетного финансирования в случае явной целесообразности и эффективности, возникновения объективной потребности или непредвиденных ситуаций.
Отсутствие права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами лишает бюджетные учреждения стимулов к интенсификации производства услуг, не способствует оптимизации ими структуры расходов и сокращению издержек. В результате бюджетные учреждения расходуют выделяемые средства в рамках утвержденной вышестоящим органом сметы доходов и расходов по большому счету безотносительно результативности своей деятельности (финансирование не зависит от результатов и наоборот).
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы планируется провести оценку финансовых издержек, вытекающих из отсутствия у бюджетных учреждений права на самостоятельное распоряжение бюджетными средствами. Для этого предлагается провести опрос руководителей бюджетных организаций и выявить негативные последствия ограниченности их прав по использованию ресурсов в течение последнего финансового года.
На втором этапе предполагается осуществление следующих мероприятий:
- разработка и утверждение основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг;
- разработка и утверждение методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставления им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами.
Таким образом, после утверждения основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг им может быть предоставлена относительная свобода и право самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами в части изменения формы и сроков предоставления бюджетных средств. Некоторая дополнительная самостоятельность руководителям бюджетных учреждений будет обеспечена также за счет укрупнения бюджетной (экономической и функциональной) классификации расходов.
Одним из направлений реформирования может стать преобразование муниципальных учреждений в иные организационно-правовые формы, установленные федеральным законодательством в этой сфере, с наделением их большими правами в вопросах распоряжения бюджетными средствами. При этом субъект бюджетного планирования может претендовать на возможность осуществления расходов без разбивки на этапе планирования по подстатьям функциональной и экономической классификации только после представления ряда обоснований, таких как: выработанные целевые показатели и индикаторы, планируемые на период значения результатов, описание системы управления, параметров оценки эффективности своей деятельности и пр.
Для перехода к качественно новому уровню управления финансами города необходима автоматизация отчетности по заданным критериям в разрезе любого учреждения в связке с кодами бюджетной классификации расходов.
Оперативное получение отчетности бюджетных учреждений по изменениям объемов и направлений расходования бюджетных средств от первоначально ассигнованных и подготовка сопоставимых данных по эффективности предоставленного права самостоятельного распоряжения бюджетными средствами по любому учреждению в любом разрезе позволят осуществлять текущий финансовый контроль и периодический контроль результативности.
Учитывая новизну данного направления реформирования и определенные риски, связанные с повышением самостоятельности бюджетных учреждений, предполагается начать с реформирования системы управления денежными средствами нескольких бюджетных учреждений. Полученный положительный опыт будет распространяться в последующем и на другие бюджетные учреждения.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Как возможный вариант отработки повышения самостоятельности бюджетных учреждений может стать предоставление больших прав главным распорядителям, имеющим подведомственную бюджетную сеть.
Другой альтернативой предоставлению права бюджетным учреждениям распоряжаться бюджетными средствами самостоятельно является перевод данных бюджетных учреждений в статус немуниципальных и переход к производству бюджетных услуг на основании контрактов с негосударственными поставщиками.
Оценка рисков
Риск может быть связан с отсутствием отлаженной системы сбора информации о результатах работы бюджетных учреждений в течение финансового года и отработанной системы текущего контроля над реализацией бюджетными учреждениями собственных функций. Без введения системы мониторинга и контроля возможны серьезные финансовые злоупотребления, что может дискредитировать саму идею предоставления права бюджетным организациям распоряжаться выделенными им бюджетными средствами. Поэтому важно заранее продумать систему мониторинга, позволяющую отслеживать эффективность и результативность принимаемых в бюджетной сфере решений, а также своевременно реагировать на меняющуюся ситуацию. Кроме того, осуществление мониторинга потребует дополнительных затрат, поэтому необходимо предусмотреть соответствующие ресурсы.
Учитывая социальную значимость некоторых видов расходов, предоставление самостоятельности в распоряжении бюджетными средствами не должно распространяться на статьи расходов, связанные с оплатой труда и отчислениями во внебюджетные фонды, а также оплатой коммунальных услуг.
Другая группа рисков связана с высокой вероятностью финансовых злоупотреблений и накопления долговых обязательств из-за недостаточно высокого уровня финансового менеджмента на уровне бюджетного учреждения.
II.2.5. Использование среднесрочного
финансового планирования
Анализ исходного состояния
Нестабильное бюджетное и налоговое законодательство, ежегодное перераспределение доходных и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которое наблюдалось в последние годы, затрудняли использование механизмов среднесрочного планирования при определении основных параметров бюджета городского округа - город Волжский Волгоградской области на предстоящий и два последующих финансовых года.
Ежегодно при составлении отчета об исполнении бюджета проводится анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических. Оценка этих отклонений, в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации, за последние три отчетных года представлена в дополнительной таблице В5.
В настоящее время среднесрочное финансовое планирование бюджета городского округа - город Волжский не осуществляется. На основании прогноза социально-экономического развития города администрация вносит предложения о доходах и расходах городского бюджета.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы планируется разработка положений нормативного правового акта, утверждающего обязательный порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке Городского положения о бюджете на очередной финансовый год, с учетом результатов проведенного ретроспективного анализа сопоставления планируемых и фактических параметров и причин отклонений.
На втором этапе реализации Программы планируется:
- утверждение откорректированной методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении плана на очередной финансовый год с учетом и корректировкой параметров плана, утвержденного в предыдущем финансовом году), что обеспечит преемственность и рост качества планирования параметров бюджета в основном в отношении расходов, предусматриваемых среднесрочными и долгосрочными программами, направленными на содействие целенаправленному и результативному социальному и экономическому развитию города;
- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации и объема долга не менее чем на три года, что повысит прозрачность процесса бюджетного планирования.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Поскольку достижение большинства целей социально-экономического развития зависит от множества факторов и занимает, как правило, более одного года, среднесрочное планирование должно стать обязательным элементом бюджетного процесса.
Оценка рисков
Основные риски при проведении среднесрочного финансового планирования связаны с отсутствием необходимой базы статистических данных, постоянно изменяющимся федеральным бюджетным и налоговым законодательством, отсутствием достаточного опыта экономического среднесрочного планирования и прогнозирования.
II.3. Административная реформа
II.3.1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение
муниципальных должностей
Нормативно-правовое обеспечение
Закон Волгоградской области от 07.10.1997 N 138-ОД "О муниципальной службе в Волгоградской области";
Закон Волгоградской области от 26.05.1999 N 267-ОД "О проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы Волгоградской области";
Закон Волгоградской области от 27.05.1998 N 179-ОД "О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальным служащим муниципальной службы Волгоградской области";
Закон Волгоградской области от 27.05.1998 N 178-ОД "О квалификационных требованиях к муниципальным должностям муниципальной службы Волгоградской области";
Закон Волгоградской области от 03.04.1998 N 164-ОД "О порядке и условиях проведения аттестации муниципальных служащих муниципальной службы Волгоградской области";
Постановление Волжской городской Думы Волгоградской области от 24.09.2003 N 93/12 "Об утверждении Городского положения о порядке и условиях проведения аттестации муниципального служащего муниципальной службы органов местного самоуправления города Волжского";
Постановление Волжской городской Думы Волгоградской области от 21.05.2003 N 88/6 "Об утверждении Городского положения о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальным служащим муниципальной службы органов местного самоуправления города Волжского".
Анализ исходного состояния
Процесс формирования полноценного кадрового потенциала органов местного самоуправления позволяет осуществить эффективное управление важнейшими отраслями жизнеобеспечения, находящимися в ведении муниципального образования.
В соответствии с Постановлением главы администрации города Волжского Волгоградской области от 31.08.2005 N 3345 "О проведении мероприятий по аттестации муниципальных служащих муниципальной службы администрации города Волжского" проведена аттестация, в ходе которой выявлялось соответствие муниципальных служащих замещаемым должностям муниципальной службы. Результаты аттестации позволяют сделать вывод о том, что в целом профессиональная подготовка муниципальных служащих муниципальной службы характеризуется достаточно высоким профессиональным уровнем и опытом управленческой деятельности.
Но с учетом новых задач, решаемых в условиях реформирования всех сфер жизни страны и административной реформы в частности, можно говорить о наличии у значительной части муниципальных служащих дефицита современных специальных знаний по проблемам государственного строительства и общественных отношений. За последние пять лет обучение в высших учебных заведениях прошли всего около 12% муниципальных служащих органов местного самоуправления городского округа. Таким образом, для большинства муниципальных служащих существует необходимость в профессиональной подготовке, переподготовке или повышении квалификации.
Одним из важнейших этапов работы в этом направлении является создание постоянно действующей системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих муниципальной службы.
Также необходимо наличие эффективной системы оценки уровня профессионального образования, профессиональных знаний и навыков работы как кандидатов, претендующих на замещение существующих вакантных должностей муниципальной службы, так и муниципальных служащих муниципальной службы.
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы планируется:
- формирование критериев оценки основных требований к отдельным направлениям и должностям муниципальной службы;
- переход к формированию резерва кадров муниципальных служащих муниципальной службы на конкурсной основе, что обеспечит в конечном итоге назначение специалистов на вакантные муниципальные должности исключительно по результатам конкурса;
- освещение мероприятий программы в средствах массовой информации и сети Интернет с размещением перечня вакансий, условий проведения конкурсов и результатов их проведения.
В рамках реализации второго этапа Программы планируется:
- проведение комплекса работ по выявлению сфер и направлений деятельности органов местного самоуправления, требующих первоочередного применения мер по повышению квалификации муниципальных служащих;
- утверждение порядка, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации на очередной финансовый год;
- использование разнообразных форм, методов и способов обучения муниципальных служащих муниципальной службы;
- организация стажировок муниципальных служащих муниципальной службы с целью ознакомления с передовым опытом развития информационных, коммуникативных, управленческих и иных технологий, применяемых в процессе функционирования органов местного самоуправления.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативой конкурсному отбору на муниципальные должности муниципальной службы может стать подбор кадров из резерва муниципальных служащих муниципальной службы в соответствии с действующим законодательством.
Повышению квалификации и профессиональному росту муниципальных служащих альтернативы нет.
Оценка рисков
Недостаточное информирование об используемых учебных программах. Результат обучения не соответствует запрашиваемому уровню подготовки.
Сложность формирования резерва кадров из числа высококвалифицированных специалистов из-за отсутствия необходимого количества элементов мотивации.
II.4. Реформирование муниципального сектора экономики
II.4.1. Сокращение бюджетных средств, предоставляемых
немуниципальным организациям (за исключением организаций
социальной сферы)
Анализ исходного состояния
Поддержка немуниципальных организаций в городском округе - город Волжский Волгоградской области осуществляется только в форме налоговых льгот.
Фактические расходы бюджета на предоставление льгот составили в 2003 году - 5922,9 тыс. руб., в 2004 году - 30410,9 тыс. руб., в 2005 году - 43961,5 тыс. руб., по оценке 2006 года - 48121,2 тыс. руб., по оценке 2007 года - 53611,3 тыс. руб. В относительном выражении объем льгот достигал 0,4 - 2,3% от общей суммы расходов городского бюджета. Основанием для предоставления льгот являются Городское положение о порядке и условиях предоставления льгот на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области и Городское положение о земельном налоге на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области, принятые Волжской городской Думой Волгоградской области.
На протяжении рассматриваемого периода льготы предоставлялись по сборам на благоустройство территорий; по налогу на имущество предприятий и физических лиц; земельному налогу. Использовалась и такая форма поддержки, как снижение арендной платы за использование муниципального имущества и арендной платы за землю, зачисляемой в бюджет городского округа - город Волжский Волгоградской области.
Предоставление налоговых льгот предусматривалось для следующих категорий налогоплательщиков: предприятиям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги; предприятиям, использующим труд инвалидов; предприятиям городского транспорта общего пользования; садоводческим и огородническим некоммерческим товариществам; религиозным организациям и некоторым другим. Также льготы предоставлялись бюджетным учреждениям и органам местного самоуправления.
План реформирования
На первом этапе реформирования будет продолжен мониторинг и проведена инвентаризация (начиная с 2003 года) фактически производимых бюджетных расходов на поддержку немуниципальных организаций.
В ходе реализации второго этапа Программы будут закреплены отрасли экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств. Проводимая таким образом финансово-бюджетная политика города позволит, с одной стороны, сократить нагрузку на бюджет, а с другой поддержать социально значимые отрасли экономики. На втором этапе также предполагается достижение пятого уровня, когда объем средств, предоставляемых на безвозмездной основе, не превышает 3% бюджета за последний отчетный год. На основании проведенного анализа будет разработан и утвержден порядок предоставления бюджетных средств негосударственным (немуниципальным) организациям.
Информация об объеме бюджетных средств, предоставляемых негосударственным (немуниципальным) организациям, будет регулярно публиковаться в СМИ города Волжского и сети Интернет.
Начиная с 2003 года выделение ссуд, кредитов, гарантий негосударственным предприятиям из местного бюджета не представляется возможным вследствие дефицита бюджетных средств и тяжелого положения, сложившегося при исполнении бюджета.
Объем средств, предоставляемых предприятиям в форме налоговых льгот, уже сейчас не превышает 2,3% расходов бюджета. Вместе с тем утверждение порядка предоставления бюджетных средств негосударственным (немуниципальным) организациям, а также закрепление отраслей экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств, станет важным актом по формализации данных процедур при планировании будущего бюджета, особенно в среднесрочной перспективе, при изменении экономических условий и расширении возможностей городского бюджета.
Альтернативы
Предлагаемую Программой логику взаимоотношений с негосударственными (немуниципальными) организациями диктует ограниченность бюджетных ресурсов, а также реалии развития рыночных отношений на территориальном уровне, когда предоставление безвозмездной помощи коммерческим организациям в форме налоговых льгот, гарантий, бюджетных кредитов не сопровождается, как правило, возрастающим эффектом для бюджета.
В условиях принятого бюджетно-налогового законодательства в России, существенного перераспределения доходов в пользу федерального и регионального бюджетов серьезных альтернатив в ближайшей перспективе не видится. Вместе с тем чем шире круг использования финансовых инструментов (бюджетные кредиты, гарантии, налоговые льготы), четко регламентируемых нормативно-правовыми документами, тем больше возможностей для гибкого маневра и достижения максимальной отдачи бюджетных ресурсов.
Оценка рисков
Вероятные риски связаны с необходимостью учета целого спектра местных особенностей, последствий принимаемых решений (не только экономических, но и социальных, экологических и т.д.), а также с изменением требований федерального (регионального) законодательства относительно полномочий органов местного самоуправления предоставлять льготы по налогам и другим платежам в бюджет.
II.4.2. Оздоровление предприятий жилищно-коммунального
хозяйства
Анализ исходного состояния
Особенность деятельности жилищно-коммунального хозяйства заключается в том, что необходимость в данной услуге является основой жизнеобеспечения экономики страны и населения. В связи с этим ключевым вопросом функционирования отрасли является построение эффективных рыночных отношений, влияющих на повышение качества жилищно-коммунальных услуг. Во исполнение Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, Жилищного кодекса Российской Федерации в городе Волжском намечено осуществить комплекс мер по реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Жилая площадь, приходящаяся в среднем на одного городского жителя (на конец 2005 года) - 20,0 кв. м, 96,4% жилищного фонда оборудовано холодным водоснабжением и канализацией, 94,3% - горячим водоснабжением, 98,2% - центральным отоплением. Доля ветхого и аварийного жилья в общей площади жилищного фонда составляет 3%.
В соответствии с проводимой реформой ЖКХ жилищно-коммунальные услуги в городе Волжском оказывают предприятия различной формы собственности.
Жилищный фонд города обслуживают МУП "Жилищное хозяйство" (90,9% от всего жилищного фонда города), частные фирмы: ООО "Жилищная управляющая компания" (5% жилищного фонда), ООО "Алдан" (3,4%), ООО "Алекс" (0,4%) и товарищества собственников жилья (0,3%).
Услуги по теплоснабжению оказывают три организации: МУП "Тепловые сети", ОАО "Территориальная генерирующая компания N 8" и ООО "Волгоградгазтеплоэнерго".
Услуги по водоснабжению и водоотведению оказывает МУП "Водопроводно-канализационное хозяйство".
Услуги по электроснабжению оказывает МУП "Волжские электрические сети".
Услуги бань (60%), услуги прачечных (60%), погребение и другие виды деятельности по оказанию ритуальных услуг (70%), услуги по содержанию городских кладбищ, эксплуатация и ремонт котельных установок и газового оборудования оказывает МУП "Комбинат коммунальных предприятий", ритуальные услуги - ООО "Забота" и ООО "Доверие" - 40%, услуги прачечных - ЧП "Александрина" - 40%.
Выполнение работ по капитальному ремонту и текущему содержанию объектов внешнего благоустройства, строительство, реконструкцию, содержание и ремонт зеленых насаждений, малых архитектурных форм, выращивание посадочной продукции, содержание и ремонт городских дорог, ремонт автотранспорта и механизмов для предприятий ЖКХ, санитарную очистку города, отлов и утилизацию безнадзорных животных осуществляет МУП "Комбинат благоустройства".
Услуги по газоснабжению оказывает ОАО "Волгоградрегионгаз".
Контроль за эффективностью деятельности муниципальных унитарных предприятий возложен Постановлением Волжской городской Думы от 8 декабря 2004 года N 122/3 "О полномочиях органов местного самоуправления г. Волжского по осуществлению прав собственника имущества муниципального унитарного предприятия" на комитет по обеспечению жизнедеятельности города, который ежеквартально на балансовой комиссии рассматривает технико-экономические показатели деятельности муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального комплекса и проводит оценку фактического состояния муниципальных предприятий отрасли.
Основными причинами хронического недостатка финансовых ресурсов в обороте у большинства предприятий ЖКХ являются бюджетное недофинансирование и несовершенное тарифное регулирование. Кроме того, в результате разрыва между ростом цен и тарифов на ресурсы и тарифами на коммунальные услуги предприятия несут убытки и, как следствие, растет их дебиторская и кредиторская задолженность.
Рассмотрение проблемы тарифного регулирования за последнее десятилетие выявило следующее. До проведения реформы население оплачивало лишь 2% затрат жилищно-коммунальной отрасли, а остальная часть ложилась на расходы бюджетов. К 2006 году население полностью оплачивает услуги по электроснабжению, газоснабжению, теплоснабжению, по содержанию и ремонту общего имущества жилого дома. Уровень оплаты населением услуг по водоснабжению и водоотведению составляет 85% полной услуги за счет перекрестного субсидирования, позволяющего сдерживать рост тарифов населения. Такое положение отражается на объеме финансовых ресурсов предприятий ЖКХ.
Объем кредиторской и дебиторской задолженности муниципальных предприятий ЖКХ в 2005 году возрос по сравнению с предыдущими периодами, в 2006 году наметились положительные тенденции: дебиторская задолженность увеличилась в 2005 году по сравнению с 2004 на 7,5%, в 2006 г. по сравнению с 2005 прогнозируется снижение задолженности на 17%. Кредиторская задолженность уменьшилась в 2005 году по сравнению с 2004 на 1%, в 2006 по сравнению с 2005 прогнозируется снижение на 5,6%.
Одной из основных причин наличия и роста задолженности предприятий ЖКХ является задолженность прошлых лет бюджетов всех уровней по субсидиям на покрытие разницы в тарифах и оказание услуг в условиях государственных регулируемых цен с предоставлением льгот населению в соответствии с федеральными законами. Объем выпадающих доходов возмещения от предоставления льгот отдельным категориям граждан на 01.01.2006 составляет 141,1 млн. руб.
Задолженность бюджета по субсидиям на покрытие разницы в тарифах организаций, оказывающих услуги по теплоснабжению, составляет 113,7 млн. руб.
Увеличивается задолженность населения за ЖКУ, что вызвано ростом тарифов и низким уровнем жизни населения города. В среднем по году процент сбора платежей населения составляет 95 - 97%. Кроме того, по состоянию на 01.10.2006 задолженность свыше года составляет 17,3 млн. руб., до трех лет - 6,3 млн. руб.
Повышение тарифов и, как следствие, приток денежных средств в отрасль не решили основных проблем предприятий ЖКХ. По-прежнему наблюдается устаревание жилищного фонда, прогрессивно нарастающий износ инженерных коммуникаций в коммунальном хозяйстве (60 - 70%), недостаточный объем нового жилищного строительства, недостаток инвестиционных ресурсов.
Сложившаяся ситуация на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства привела к недостатку у предприятий оборотных средств и собственных источников для инвестиций в основной капитал. Удорожание себестоимости услуг в совокупности с неэффективной работой предприятий ЖКХ и, как следствие, невыполнение ими производственной программы привели к неполучению прибыли по итогам работы за 2005 год у 30% предприятий отрасли.
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы планируется:
1.Проведение инвентаризации, реструктуризации и ликвидация задолженности за оказанные услуги предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.
1.1.В рамках финансового оздоровления предприятий жилищно-коммунального хозяйства города необходимо систематическое проведение инвентаризации дебиторской и кредиторской задолженности за оказанные услуги и убытков на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства. В ходе этой работы подписываются акты сверки взаимной задолженности предприятий и задолженности предприятий ЖКК перед энергоснабжающими организациями. Составляются графики погашения задолженности, осуществляется контроль за исполнением графиков.
1.2.В рамках работы по ликвидации задолженности по возмещению льгот предприятиями ЖКХ поданы исковые заявления в арбитражный суд. Всего за 2005 - 2006 годы подано исков на сумму 63 млн. рублей. Удовлетворено исков на сумму 42,2 млн. рублей, остальные иски находятся на рассмотрении в суде. Возмещено по искам 14,5 млн. руб., иск на 27 млн. рублей подан на апелляцию.
1.3.Проводится работа по включению в расходную часть бюджетов всех уровней признанной задолженности при условии достаточных доходных полномочий. Для этого Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 9 сентября 2005 г. N 897 утвержден Порядок финансирования расходов на погашение задолженности прошлых лет за предоставленные льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах". Порядок предусматривает погашение задолженности в форме субвенций бюджетам муниципальных образований при формировании бюджетов на 2007 и 2008 годы. Всеми предприятиями ЖКХ города подписаны акты сверки задолженности для предъявления в Управление федерального казначейства по Волгоградской области.
1.4.Проведение претензионно-исковой работы муниципальными предприятиями ЖКХ со своими дебиторами и систематическая инвентаризация расчетов.
2.Проведение независимых экспертиз тарифов жилищно-коммунальных услуг.
3.Разработка и утверждение мероприятий по снижению издержек, повышение качества оказываемых услуг.
4.Организация перехода к профессиональному управлению жилищным фондом.
С целью улучшения качества коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат намечаются мероприятия по переходу к профессиональному управлению жилищным фондом. Управление многоквартирным домом должно обеспечить благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
5.Проведение ежегодного городского конкурса на звание "Лучший двор", "Лучший подъезд", "Лучший дворник".
6.Участие в проведении ежегодного областного конкурса на звание "Самый благоустроенный город, поселок, сельский населенный пункт Волгоградской области".
7.Участие:
- во Всероссийском конкурсе на лучшую организацию, предприятие сферы жилищно-коммунального хозяйства по эффективности работы в новых экономических условиях;
- во Всероссийском конкурсе на звание "Самый благоустроенный город России".
8.Освещение хода реформирования жилищно-коммунального хозяйства города в средствах массовой информации.
В рамках реализации второго этапа Программы планируется:
1.Создание товариществ собственников жилья на базе муниципального жилищного фонда, жилищно-строительных кооперативов и в новом строительстве.
2.Обеспечение публичности процесса формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения.
3.Организация и проведение конкурсов для отбора предприятий для оказания жилищно-коммунальных услуг (содержание, текущий и капитальный ремонт жилья и др.).
4.Привлечение инвестиций для модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса города.
5.Осуществление перехода от оплаты населением коммунальных услуг по нормативам потребления к оплате на основании показаний приборов учета.
Возможные альтернативы
В качестве альтернативного пути оздоровления предприятий жилищно-коммунального комплекса города рассматривается вариант акционирования муниципальных унитарных предприятий при условии сохранения за городским округом доли в уставном капитале каждого предприятия.
II.4.3. Организация сбора платежей
за жилищно-коммунальные услуги
Анализ исходного состояния
С 1994 года сбор платежей за жилищные и коммунальные услуги, предоставляемые гражданам, по договорам с организациями, оказывающими населению жилищные и коммунальные услуги, осуществляет специализированная организация МУП "Городской центр коммунальных платежей" по единой счет-квитанции с последующим перечислением поступающих платежей на счета предприятий, оказывающих соответствующие услуги.
Общее количество счетов-квитанций - около 110 тысяч штук.
На сегодняшний день создана и функционирует отработанная система по сбору платежей отделениями управления федеральной почтовой службы (33 пункта приема), отделениями Сбербанка РФ (21 пункт приема) и коммерческими банками.
Начата работа по внедрению безналичных расчетов за жилищно-коммунальные услуги через пластиковые карты и вклады клиентов банков ОАО "Возрождение", ОАО "Московский индустриальный банк", ОАО "Волго-Дон банк", АБГП "Газпромбанк". В среднем по году процент сбора платежей населения составляет 95 - 97%.
Платежи населения в среднем за месяц - 98,9 млн. руб.
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы планируется:
1.Продолжение работы по внедрению безналичных расчетов через пластиковые карты и вклады клиентов коммерческих банков.
2.С целью упрощения для граждан процедуры платежей за коммунальные услуги внедряется программа перехода на биллинговую систему платежей.
В рамках реализации второго этапа Программы планируется:
1.Создание специализированного акционерного общества, выполняющего работу по сбору платежей населения за жилищно-коммунальные услуги по поручению предприятий жилищно-коммунального хозяйства.
2.Введение и публикация в СМИ г. Волжского и сети Интернет специализированного реестра категорий граждан, имеющих особые условия оплаты жилья и коммунальных услуг (льготников), с уточнением их статуса и численности не реже квартала.
3.Доведение доли расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в денежной форме до 80% от указанных расходов.
Возможные альтернативы
Как вариант члены товарищества собственников жилья (ТСЖ) могут вносить платежи за жилищно-коммунальные услуги в орган управления ТСЖ, который будет оплачивать работы за содержание и текущий ремонт жилых помещений и коммунальные услуги соответствующим организациям в соответствии с заключенными договорами.
Однако, поскольку на сегодняшний день доля ТСЖ в жилищном фонде города невелика (около 8,5%), эта система в ближайшие два года не будет носить массовый характер.
II.4.4. Совершенствование механизма предоставления субсидий
на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим гражданам
Положения и законы, на основе которых реализуется Программа
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ;
Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг";
Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 7 октября 2002 г. N 761 "Об областных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг";
Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26 апреля 2006 г. N 474 "О региональных стандартах, используемых при расчете субсидий, представляемых гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг";
Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 21 июня 2006 г. N 735 "О внесении изменений в Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26 апреля 2006 г. N 474 "О региональных стандартах, используемых при расчете субсидий, предоставляемых гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг".
Анализ исходного состояния
С целью повышения уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги осуществляется оценка действующих бюджетных расходов на финансирование ЖКХ. Устанавливается уровень возмещения затрат по предоставлению ЖКУ. Так, соответственно по годам, этот уровень составил: 2003 г. - 71%, 2004 г. - 74%, 2005 г. - 90%, 2006 г. - 97%, в 2007 г. составляет 100%.
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату ЖКУ установлена на уровне 22%. Исходя из этого определяется категория наименее обеспеченных слоев населения, нуждающаяся в предоставлении социальной поддержки. Суммы предоставленных субсидий соответственно по годам составили: 2003 г. - 65410,4 тыс. руб., 2004 г. - 60684,5 тыс. руб., 2005 г. - 74796 тыс. руб., 2006 г. - 52500 тыс. руб.
На 2007 г. ожидаемая сумма начисленных субсидий составляет 62900 тыс. руб., на первое полугодие 2007 г. - 31450 тыс. руб.
В связи с тем, что размер субсидии исчисляется исходя из размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, а не по отдельным их видам, произвести оценку ежегодной потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельно по видам жилищно-коммунальных услуг не представляется возможным.
В соответствии с п. 65 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (далее - Правила), расходы, связанные с предоставлением субсидий, включают в себя расходы непосредственно на предоставление субсидий и расходы на обеспечение их предоставления, в соответствии с п. 66 Правил финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации. Субъектам Российской Федерации на указанные цели может передаваться из федерального бюджета финансовая помощь, размер которой рассчитывается исходя из федеральных стандартов, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Создание в 2004 году муниципального учреждения "Центр социальных выплат" позволило более качественно построить работу по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В состав МУ "Центр социальных выплат" входят 3 пункта, расположенные в разных частях города, что удобно для граждан, обращающихся за назначением жилищной субсидии. На каждом пункте, кроме приема и обработки документов, осуществляется консультирование по вопросам предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В декабре 2005 г. осуществлен переход на предоставление жилищных субсидий через счета в Сбербанке и почтовые отделения, количество семей, получающих субсидии с использованием системы персональных счетов, составляет 100%. Сведения о количестве получателей и размерах начисленных субсидий, а также по порядку предоставления субсидий регулярно освещаются во всех средствах массовой информации.
План реформирования
На первом этапе реформирования планируется ежеквартальная публикация сведений о количестве получателей и размере начисленных и выплаченных субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативы для выбора другого решения не существует, так как вопросы предоставления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг регулируются Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 года N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг".
Решение о переводе выплат субсидий на персонифицированные счета граждан позволит достичь следующих результатов:
- освобождение жилищных предприятий от несвойственных функций социальных выплат;
- повышение фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги и контроля за использованием муниципальным образованием субвенций на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Оценка рисков
Переход от финансирования предприятий к адресной помощи гражданам повысит дисциплину бюджетных платежей, однако условием успешной реализации внедрения системы социальных счетов граждан является своевременное и полное финансирование расходов на программу субсидий. Задержки, связанные с поступлением средств из бюджетов всех уровней, должны будут компенсироваться банковскими кредитами, что необходимо учесть при формировании бюджета.
Система социальных счетов будет эффективно работать только в условиях абсолютной гарантии своевременного перечисления бюджетных средств гражданам. Основной риск инвесторов - предприятий частной собственности, работающих в сфере ЖКХ, связан с системой утверждения тарифов и формирования бюджетов. Для развития экономических механизмов тарифного регулирования необходимо иметь единую методологическую базу для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
II.4.5. Реформирование транспортного обслуживания
Анализ исходного состояния
Пассажирский транспорт является одним из основных элементов социальной инфраструктуры городского округа - город Волжский, обеспечивающих потребность жителей в городских, пригородных и междугородных перевозках.
Пассажирские перевозки в городском округе - город Волжский осуществляют:
- МУП "Волжская автомобильная колонна N 1732", которое обслуживает 45 городских маршрутов - 156 автобусов, 23 пригородных маршрута - 82 автобуса, 23 междугородних маршрута - 28 автобусов, 6 специальных маршрутов - 7 автобусов;
- ВМУП "Горэлектротранс", которое обслуживает 7 городских маршрутов - 70 трамвайных вагонов;
- перевозчики, осуществляющие перевозку на коммерческой основе маршрутными таксомоторами: 40 городских маршрутов - 454 таксомотора, 25 пригородных маршрутов - 180 таксомоторов, 8 междугородних маршрутов - 11 таксомоторов.
Данные о предоставлении транспортных услуг населению города Волжского в период 2003 - 2008 гг. представлены в дополнительной таблице D5.
Оценка пассажиропотока производится регулярно, на основании чего предприятия корректируют маршрутную сеть и количество транспорта.
Публикация сведений о количественных и качественных характеристиках транспортных маршрутов, а также объемах субсидирования осуществляется ежегодно в СМИ и сети Интернет.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка ежегодной потребности населения в получении транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения.
После проведения всестороннего анализа рынка транспортных услуг и с учетом социальной ситуации в городе будет рассмотрен вопрос об утверждении порядка преобразования муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, в акционерные общества.
Второй этап реализации Программы - развитие рыночных структур и создание здоровой конкуренции. Данный этап предполагает разработку и утверждение порядка проведения конкурсов среди транспортных предприятий на обслуживание маршрутов.
Кроме того, в рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет сведений о количественных и качественных характеристиках транспортных маршрутов, а также объемах субсидирования этих маршрутов.
Реализация данных мероприятий позволит довести долю расходов на транспортные услуги населению и организацию транспортного обслуживания населения, распределяемых в рамках открытых конкурсов на обслуживание маршрутов, до 90% от общего объема этих расходов.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативой является полный отказ от муниципального транспорта в связи с акционированием предприятий. Однако переход к принципиально новой системе транспортного обслуживания населения в условиях начавшегося повышения уровня жизни населения города может привести к напряженности среди социально незащищенных слоев населения, поскольку в целях повышения рентабельности от перевозки пассажиров тариф на проезд будет существенно увеличен.
В целях предупреждения подобной ситуации предлагается в переходный период продолжить дотирование акционерных обществ из городского бюджета для возмещения разницы в тарифах, возникающей от перевозки пассажиров.
Оценка рисков
Реализация реформирования транспортного обслуживания населения в рамках предложенной Программы может привести к снижению контроля со стороны органов местного самоуправления, росту тарифа на проезд.
II.5. Совершенствование системы инвестиций
II.5.1. Мониторинг реализации инвестиционных проектов,
реализуемых за счет бюджетных средств
Анализ исходного состояния
Основным документом, устанавливающим правоотношения в области инвестиционной политики, является Закон Волгоградской области от 14.02.2002 N 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области", который определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности на территории Волгоградской области и направлен на эффективное функционирование хозяйственного комплекса области, обеспечение гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности независимо от форм собственности.
На инвестиционный климат городского округа - город Волжский влияют:
Закон Волгоградской области от 05.02.2001 N 505-ОД "О бюджете развития Волгоградской области";
Закон Волгоградской области от 10.01.2006 N 1183-ОД "О фонде муниципального развития Волгоградской области";
Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 04.09.2003 N 682 "О бюджетных инвестициях Волгоградской области";
Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Волжском, утвержденное Решением Волжской городской Думы от 25.07.2000 N 146/5.
В Программе социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 годы и на период до 2010 года (утверждена Законом Волгоградской области от 21.11.2003 N 885-ОД) и Программе социально-экономического развития г. Волжского Волгоградской области на 2004 - 2010 годы (утверждена Решением коллегии Администрации Волгоградской области от 27.07.2004 N 6/18) определены направления инвестиционной деятельности, способствующие развитию инфраструктуры города и получающие поддержку со стороны местных органов власти.
План реформирования
На первом этапе Программы будут реализованы мероприятия 3-го уровня:
- проведена оценка и анализ социально-экономической и бюджетной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года;
- разработаны и утверждены порядок и система критериев оценки социально-экономической и бюджетной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов;
- разработаны и утверждены порядок и система критериев, соответствие которым служит основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;
- разработаны методики приведения социальной и экономической эффективности в бюджетную эффективность;
- проведены мероприятия по повышению отдачи от вкладываемых бюджетом в экономику инвестиций, кредитных ресурсов, преференций и налоговых льгот, инвентаризация ранее осуществленных возвратных вложений;
- проведено взыскание просроченных вложений, разработаны подходы к совершенствованию системы управления данными бюджетными расходами на основе создания единой информационной базы, повышения эффективности бюджетного администрирования и контроля.
Приоритетными должны стать проекты, предусматривающие техническое перевооружение на инновационной основе действующих производств и мощностей.
На втором этапе Программы будут реализованы мероприятия 5-го уровня:
- осуществлены публикации в СМИ г. Волжского и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку социально-экономической и бюджетной эффективности по каждому из проектов;
- исключены из расходов бюджета расходы на инвестиционные проекты, соответствующие условиям досрочного прекращения их реализации.
Возможная альтернатива и обоснование выбранного решения
Одним из альтернативных путей диверсификации рисков при реализации инвестиционных проектов является конкурсное распределение бюджетного финансирования, которое обеспечивает заинтересованность сторон в максимизации прибыльности проектов, ускорении расчетов между заказчиками и подрядчиками.
Оценка рисков
Основные риски при выполнении инвестиционных проектов сводятся к следующим:
- сложность разработки методик расчета социальной эффективности и приведения социального и экономического эффектов к бюджетному эффекту от планируемых к реализации инвестиционных проектов;
- несоблюдение установленного порядка использования бюджетных средств, выделяемых на инвестиции и, как следствие, продолжение практики финансирования инвестиционных проектов, не прошедших надлежащую экспертизу;
- первоочередность секвестирования инвестиционной составляющей в случае неисполнения бюджета, что приводит к значительному накоплению кредиторской задолженности и срыву большого количества инвестиционных проектов.
II.5.2. Совершенствование процедуры принятия решений
об осуществлении новых инвестиционных проектов
Анализ исходного состояния
Инвестиционная деятельность на территории городского округа - город Волжский осуществляется на основе Закона Волгоградской области от 14.02.2002 N 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области".
План реформирования
На первом этапе Программы будут реализованы мероприятия 3-го уровня:
- проведена оценка осуществления инвестиционных проектов с софинансированием из муниципального бюджета за последние три отчетных года;
- проведена оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов;
- разработана методика оценки эксплуатационных расходов будущих периодов;
- начнется проведение периодического мониторинга инвестиционных проектов с софинансированием из муниципального бюджета.
Разработка и введение в действие порядка оценки эксплуатационных расходов будущих периодов и периодического мониторинга позволит значительно усовершенствовать процедуру принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.
Проведенная работа позволит принять нормативный акт, устанавливающий порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
На втором этапе Программы будут реализованы мероприятия 5-го уровня:
- осуществлена публикация в СМИ г. Волжского и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их решением о бюджете раздельно по каждому проекту;
- исключены из расходов бюджета расходы на новые инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Возможная альтернатива и обоснование выбранного решения
Ввиду сложности расчета эксплуатационных расходов будущих периодов, связанных с необходимостью учета и прогнозирования большого числа взаимовлияющих факторов, в том числе касающихся прогнозирования цен на топливо, альтернативой такому учету может стать введение по аналогии с амортизационными отчислениями нормативов по типам реализуемых проектов.
Оценка рисков
Основным препятствием для внедрения вышеназванных инициатив в данном случае являются сжатые сроки, отведенные на реализацию настоящей Программы, и необходимость не только разработки, но и апробации указанных методик.
II.6. Создание условий для развития доходной базы
II.6.1. Организация оперативного учета задолженности
перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет
Анализ исходного состояния
Согласно ст. 63 Налогового кодекса Российской Федерации органами, в компетенцию которых входит принятие решений об изменении сроков уплаты налогов и сборов, являются по региональным и местным налогам налоговые органы по месту нахождения заинтересованного лица. Решение об изменении сроков уплаты налогов принимаются налоговыми органами по согласованию с соответствующими финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Мониторинг недоимки, отсроченных и рассроченных платежей ведется по формам статистической налоговой отчетности ФНС N 4-нм "Отчет о задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации". Данные по оценке потерь бюджета от недополученных доходов представлены в дополнительной таблице F1.
Вся сумма задолженности перед городским бюджетом по налогам и сборам по каждому году подразделяется на три основных раздела:
- недоимка;
- отсроченные (рассроченные) платежи;
- приостановленные к взысканию платежи.
Наличие недоимки за период с 2002 по 2005 гг. объясняется неурегулированностью взаиморасчетов между предприятиями, что ведет к росту объемов дебиторской и кредиторской задолженности, а также нестабильностью работы предприятий, их частичной или полной остановкой по причинам неплатежеспособности потребителей и отсутствием материально-технических ресурсов.
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы планируется выполнить два мероприятия:
1.Разработать и утвердить дополнительные основания и условия предоставления рассрочек и отсрочек платежей в бюджет.
2.Разработать систему мониторинга дебиторской задолженности (рассроченных и отсроченных платежей) и порядок его проведения.
Для этой работы будут привлечены специалисты структурных подразделений администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области, занимающиеся решением вопросов по сокращению неплатежей в бюджет.
В соответствии с Федеральным законом от 29.06.2004 N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" полномочия по предоставлению отсрочек и рассрочек переданы налоговым органам, в функции местных финансовых органов входит их согласование.
На втором этапе реализации Программы после внедрения системы мониторинга и получения соответствующей информации данные об объемах дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей будут публиковаться в СМИ г. Волжского и сети Интернет.
Реализация данных мероприятий позволит сократить объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей до 3% доходов бюджета.
Альтернативы
Альтернативы процессу налаживания учета и контроля над предоставленными рассрочками и отсрочками по налогам и сборам, поступающим в бюджет городского округа - город Волжский Волгоградской области, нет, поскольку данный процесс является одной из составляющих бюджетного процесса и регламентируется законодательством.
Оценка рисков
Риски при организации оперативного учета задолженности перед бюджетом городского округа - город Волжский, а также рассроченных и отсроченных платежей в бюджет практически отсутствуют. Определенную сложность представляет разработка необходимых методик и регламентов проведения мониторинга, однако при внедрении в бюджетный процесс автоматизированных технологий трудоемкость проведения мониторинга снижается, а оперативность возрастает.
II.6.2. Создание формализованной методики оценки финансовых
последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде
пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
Анализ исходного состояния
На протяжении рассматриваемого периода (2003 - 2006 гг.) на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области льготы налогоплательщикам предоставлялись по целевым сборам на благоустройство территорий, по налогу на имущество, по земельному налогу, а также по арендной плате за землю и арендной плате за использование муниципального имущества.
Принятие решений о предоставлении льгот проводилось в соответствии с постановлениями и решениями Волжской городской Думы Волгоградской области. С 1 января 2007 года действует новый пакет документов, перечень и условия предоставления льгот в котором существенно уменьшены. Так, упразднены льготы по арендной плате за использование муниципальных нежилых помещений для образовательных учреждений независимо от источников финансирования за аренду имущества, используемого в образовательных целях, в связи с установлением для данной категории плательщиков минимального размера коэффициента коммерческого приоритета при расчете арендной платы.
Оценка финансовой эффективности предоставления налоговых льгот не проводилась. Оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года представлена в дополнительной таблице F2, а в приложении даны пояснения относительно динамики показателей.
План реформирования
Реализация реформы в этой сфере предполагает пересмотр принципов предоставления налоговых и неналоговых льгот и последовательное выполнение следующих мероприятий на первом этапе реформирования:
1.Утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот плательщикам, для которых они не дают ощутимого финансового эффекта. Отсутствие в нормативной правовой базе городского округа регламента определения (расчета) эффективности предоставляемых налоговых льгот потребует, в первую очередь, работы именно в этом направлении.
2.Разработка методики и порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот. Выработанные и утвержденные критерии эффективности позволят не предоставлять налоговые льготы, дающие малый финансовый или социальный эффект.
Взвешенный подход к предоставлению налоговых льгот позволит обеспечить их объем на уровне менее 3% доходов бюджета на втором этапе реализации Программы реформирования.
В перспективе данные об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценке их эффективности будут публиковаться в СМИ г. Волжского и сети Интернет.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативой разработки методики оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот является использование индивидуального подхода к каждому предприятию, претендующему на получение льгот. Такой подход не содержит критериев принятия решения, не позволяет оценить его эффективность и снижает прозрачность бюджетной системы.
Также альтернативой может являться полный отказ от предоставления налоговых льгот. Однако в условиях недостаточно развитой социальной сферы, а также с целью стимулирования деловой активности и малого бизнеса полный отказ от предоставления налоговых льгот является непродуктивным.
Оценка рисков
Для принятия эффективных решений в этой сфере риск прежде всего связан с недостаточностью информационной статистической базы по налоговым платежам. Снижение этого риска возможно благодаря формированию системы мониторинга, обеспечивающей сбор данных, обмен информацией с налоговыми органами, органами, контролирующими имущественные отношения, и др., что позволит объективно оценивать экономическую и социальную эффективность предоставляемых налоговых льгот.
Вторая группа рисков обусловлена отсутствием качественной методики расчета эффективности предоставляемых льгот, учитывающей долгосрочную перспективу.
Третья группа рисков при отсутствии льгот связана с возможностью существенного повышения тарифов на услуги, что, в свою очередь, при существующей платежеспособности населения просто неприемлемо и может создать напряженную социальную обстановку на территории городского округа - город Волжский.
II.6.3. Повышение деловой активности
Анализ исходного состояния
В создании условий для развития доходной базы бюджета городского округа - город Волжский важная роль принадлежит развитию малого предпринимательства.
Фактический уровень деловой активности в форме малого предпринимательства в последние три отчетных года сохраняется без существенных изменений: в 2006 г. малые предприятия г. Волжского обеспечивают рабочими местами более 25 тыс. горожан, экономическую деятельность осуществляют более 7 тысяч индивидуальных предпринимателей; малые предприятия обеспечивают более 60% оборота розничной торговли, более 10% инвестиций в основной капитал.
На 2006 г. фактически выполнены мероприятия 2-го уровня.
На территории городского округа действуют Закон Волгоградской области от 02.10.1996 N 85-ОД "О государственной поддержке малого предпринимательства в Волгоградской области" и Постановление Волгоградской областной Думы от 09.06.2005 N 11/233 "Об областной целевой программе "Развитие и поддержка малого предпринимательства Волгоградской области" на 2005 - 2010 годы", способствующие развитию малого и среднего бизнеса, росту численности субъектов, занятых в малом предпринимательстве, росту объемов производства и оказанных услуг малого бизнеса. Это приводит к росту объемов поступлений в бюджет налоговых доходов от данного вида деятельности.
План реформирования
На первом этапе Программы будут реализованы мероприятия 3-го уровня:
- разработан и введен в действие порядок регулярного мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства, включающий комплекс социальных, экономических и финансовых показателей деятельности;
- отработана практика публикации в СМИ г. Волжского и сети Интернет результатов периодического мониторинга малого предпринимательства.
На втором этапе Программы будут реализованы мероприятия 5-го уровня:
- получат дальнейшее развитие механизмы поддержки малого предпринимательства, что позволит сохранить рост доли малого предпринимательства в экономике муниципалитета.
Возможная альтернатива и обоснование выбранного решения
В сложившихся условиях альтернативой поддержки малого предпринимательства является отказ от такой поддержки. Такой отказ приведет к негативным социально-экономическим последствиям: росту безработицы, социальной напряженности, снижению темпов социально-экономического развития городского округа, росту числа неудовлетворенных потребностей граждан города, переходу в "тень" уже действующих малых предприятий.
Оценка рисков
Вероятные риски связаны с несовершенством федерального законодательства, недостаточностью мер государственной поддержки, возможными изменениями в налоговом законодательстве, дороговизной кредитов, аренды и т.д.
II.6.4. Организация учета объектов, находящихся
в собственности муниципального образования, и предоставление
информации заинтересованным лицам
Анализ исходного состояния
Инвентаризация муниципальной собственности городского округа - город Волжский, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат г. Волжскому, осуществляется в соответствии с положением об управлении муниципальным имуществом, а также с положением о бухгалтерском учете.
По данным инвентаризации собственности муниципального образования, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года в собственности городского округа - город Волжский находятся 29 унитарных предприятий, уставной капитал которых сформирован из имущества, принадлежащего муниципальному образованию.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы планируется провести инвентаризацию муниципальной собственности муниципального образования, доля уставного капитала которых принадлежит муниципальному образованию, за последние три отчетных года.
Одновременно будет разработано и утверждено положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности. Одновременно будет разработан и утвержден порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, независимыми организациями.
Информация о стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности, будет публиковаться в СМИ г. Волжского и Интернете.
Реализация данного мероприятия позволит на втором этапе реализации Программы включить в состав материалов, представленных к бюджету, данные об объемах стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности.
Альтернативы
Альтернативы повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления нет, что, в свою очередь, обуславливает безальтернативность процедур, связанных с публичностью реестра объектов недвижимости, находящихся в собственности городского округа - город Волжский.
Оценка рисков
Основные риски связаны с определенной сложностью сделать процесс управления муниципальной собственностью прозрачным и гласным и неразвитостью института оценки объектов недвижимости.
II.6.5. Мониторинг эффективности деятельности унитарных
предприятий и организаций, доли уставного капитала
в которых принадлежат муниципальному образованию
Анализ исходного состояния
Оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат городскому округу - город Волжский, проводится ежеквартально специалистами управления муниципальным имуществом по анализу эффективно-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий за период 2002 - 2006 гг. приведен в дополнительной таблице к мероприятиям F5 "Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию".
Число унитарных предприятий за последние годы с 33 сократилось до 29. Планируется, что в ближайшие годы при сокращении общего числа унитарных предприятий сохранится положительная динамика роста финансовых результатов деятельности унитарных предприятий на уровне 10%.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы с учетом существующего задела будет разработан и утвержден порядок предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию. Одновременно будет разработана и утверждена система критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ г. Волжского и сети Интернет результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию.
Альтернативы
Альтернативным будет являться полный отказ органов местного самоуправления от прямого участия в экономике, т.е. полный отказ от муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат городскому округу - город Волжский. Однако данное решение сегодня нецелесообразно в связи с неразвитостью рынка социальных услуг, а также отсутствием у основной массы населения необходимых денежных ресурсов для закупки услуг на рынке.
Оценка рисков
Основные риски связаны с разработкой системы критериев на основе оценки бюджетной и социальной эффективности. Эти риски возникают прежде всего из-за сложности расчета социальной эффективности и ее перерасчета в бюджетную эффективность.
II.7. Совершенствование долговой политики
II.7.1. Внедрение формализованных процедур управления
долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования
Анализ исходного состояния
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации учет всех видов существующих долговых обязательств муниципального образования ведется в долговой книге городского округа - города Волжский Волгоградской области. Ведение муниципальной долговой книги возложено на Территориальное управление городского округа - город Волжский Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области в соответствии с Решением Волжского городского Совета народных депутатов от 25.10.2000 N 154/13 "Об утверждении Положения о порядке ведения муниципальной долговой книги г. Волжского Волгоградской области".
Привлечение ресурсов, отражаемых как муниципальный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых решением Волжской городской Думы о бюджете городского округа - город Волжский Волгоградской области. Территориальным управлением городского округа - город Волжский Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области проведена оценка действующих долговых обязательств и динамики долговой нагрузки в 2003 - 2006 годах. Состояние задолженности проанализировано по видам заимствований. Несмотря на наличие долговой нагрузки городского бюджета, запас по наращиванию заимствований у городского округа - город Волжский достаточно велик. Объем муниципального долга на 01.10.2006 составил 81,5 млн. рублей, или 7,4% от собственных доходов бюджета, за аналогичный период 2005 года муниципальный долг составлял 139,6 млн. руб., или 12% от собственных доходов бюджета. Долговая нагрузка на бюджет невелика: расходы на обслуживание муниципального долга за 9 месяцев 2006 года составили 0,6% в структуре расходов бюджета, что на 25% ниже аналогичных расходов за 2005 год.
Информация о муниципальном долге городского округа - город Волжский ежемесячно направляется в Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области и в Волжскую городскую Думу.
План реформирования
Главной целью реформирования системы управления долгом городского округа - город Волжский Волгоградской области является повышение уровня кредитоспособности города, обеспечение эффективного и обоснованного использования заемных средств.
На первом этапе реформирование системы управления долгом заключается в достижении следующих результатов:
- использование регламентированных процедур планирования и управления долгом;
- использование долговых инструментов, позволяющих увеличить объем инвестиций в экономику города;
- отсутствие просроченной кредиторской задолженности.
Реформа в этой сфере предполагает на первом этапе реализации Программы реформирования, прежде всего, обоснование методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период.
На втором этапе реформы разработка и утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность городского округа - город Волжский Волгоградской области позволит избежать необеспеченных заимствований.
Публикация в СМИ и сети Интернет сведений о долговых обязательствах городского округа - город Волжский Волгоградской области будет способствовать обеспечению прозрачности муниципального сектора экономики и повышению ответственности органов власти за принятые решения.
Реализация заявленных мер позволит достичь ситуации, при которой объем краткосрочной задолженности (со сроком погашения не более 1 года) не превышает 10% доходов бюджета, таким образом, планируется пятый уровень по данному мероприятию.
Альтернативы
Альтернативы реализации заявленных мероприятий по совершенствованию долговой политики нет. Их выполнение обеспечит минимизацию риска возникновения просроченной задолженности при реализации программ заимствований на муниципальном уровне, сокращение кредиторской задолженности.
Оценка рисков
Основные риски связаны с тем, что в случае ухудшения финансово-экономического состояния бюджета городского округа - город Волжский Волгоградской области потребуется значительное привлечение краткосрочных долговых обязательств в виде кредитных соглашений.
II.7.2. Формализация процедур предоставления гарантий
Анализ исходного состояния
Муниципальные гарантии предоставляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Постановлением Волжской городской Думы от 11.02.2004 N 103/2 "Об утверждении Городского положения о порядке предоставления муниципальных гарантий г. Волжского".
Условием предоставления гарантий города является проведение проверки финансового состояния получателя гарантии. В случае если сумма предоставляемой гарантии превышает 0,01 процента расходов бюджета городского округа - город Волжский, перечень таких гарантий устанавливается в решении Волжской городской Думы о бюджете на соответствующий финансовый год.
Предоставление гарантий города является одной из форм оказания финансовой поддержки субъектам инвестиционной деятельности на территории городского округа - город Волжский. Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав муниципального долга.
Учет всех выданных муниципальных гарантий осуществляется Территориальным управлением городского округа - город Волжский Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Предельный объем обязательств по муниципальным гарантиям на 2007 год установлен в сумме 30 млн. руб.
План реформирования
За три последних отчетных года просроченной задолженности по предоставленным муниципальным гарантиям нет.
Положительным эффектом в управлении системой предоставления муниципальных гарантий является жесткое соблюдение всех установленных бюджетных ограничений, обязательность предоставления залога в полное обеспечение выданной гарантии.
В рамках реализации второго этапа Программы планируется осуществлять опубликование в средствах массовой информации и размещать в сети Интернет материалы по объявляемым конкурсам на получение гарантий и результатам их проведения. Реализация данных мероприятий позволит создать условия, когда все предоставленные гарантии будут полностью соответствовать установленной процедуре их выдачи.
Альтернативы
Альтернативой проводимому реформированию является полный отказ от предоставления гарантий, но исключение данного финансового инструмента не даст положительного эффекта, поскольку сузит возможности проводимой бюджетной политики, направленной на реализацию эффективных возможностей экономики города.
Оценка рисков
Формализованная процедура конкурсного отбора претендентов на предоставление гарантий может не содержать исчерпывающих данных о претендентах и их финансовой устойчивости. С другой стороны, полный отказ от предоставления гарантий может ограничивать возможности органов управления использовать данный финансовый инструмент, например, при развитии перспективных направлений корпоративного финансирования социальных и инфраструктурных проектов, жилищного строительства, сферы коммунальных услуг и т.д.
II.7.3. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности бюджетов
Анализ исходного состояния
Проведенная инвентаризация кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения за три последних отчетных года позволяет сделать следующие выводы. По состоянию на 01.01.2004 просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений составляла 6,06 млн. руб. По состоянию на 01.01.2006 просроченная кредиторская задолженность составила 54,5 млн. руб. и складывается за счет несвоевременного предоставления платежных документов подрядчиками по статьям "Приобретение услуг" и "Поступление финансовых активов".
План реформирования
На первом этапе реализации Программы с учетом имеющегося задела будет принят нормативный акт, устанавливающий запрет на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования.
Информация о реализации данных направлений Программы о состоянии кредиторской задолженности, включая просроченную кредиторскую задолженность, будет опубликована в СМИ г. Волжского и в сети Интернет.
Альтернативы
Учитывая, что бесконтрольный рост кредиторской задолженности резко отрицательно влияет на кредитный рейтинг городского округа - город Волжский и может привести к банкротству целого ряда бюджетных учреждений и унитарных предприятий, альтернативы введению жестких мер по ограничению роста кредиторской задолженности нет.
Оценка рисков
Основные риски связаны с недофинансированием бюджетных учреждений и унитарных предприятий, вызванным недостаточностью собственных доходных источников городского бюджета и существующей зависимостью от финансовой помощи из областного бюджета.
Приложения
2007-05-11 Приложение к Программе от 11 мая 2007 года № 37/13 План
2007-05-11 Приложение к Программе от 11 мая 2007 года № 37/13 План
2007-05-11 Приложение к Программе от 11 мая 2007 года № 37/13 План