Заключение от 24.05.2007 г № 484Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 24.05.2007 N 484н
Направлено письмом от 24 мая 2007 г. N 02.12-23/2/917
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 24 мая 2007 г. N 484н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 24 ЯНВАРЯ 2001 ГОДА N 52 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ
О ПОРЯДКЕ СОЗДАНИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИИ И ЛИКВИДАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ И
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ"
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 24 января 2001 года N 52 "Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поручение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 10 мая 2007 года N 02-25/255.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждается Положение о порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (далее - Положение).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются гражданские правоотношения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" ;
- Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 06.12.1999 N 335-ОД "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области" .
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Статьей 3 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) содержание государственных учреждений субъекта Российской Федерации, субсидиарно отвечают по обязательствам указанных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия:
- принимает решение о создании унитарного предприятия;
- определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
- утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
- принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия.
В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
Абзацем 5 пункта 1 статьи 8 Закона Волгоградской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области" установлено, что глава администрации Волгоградской области в сфере управления и распоряжения областной собственностью принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, относящихся к областной собственности.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 2.1.4 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, реорганизация предприятия в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц может быть осуществлена только по решению суда.
Пунктом 2 статьи 57 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда.
Согласно части 2 пункта 1 статьи 29 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в случаях, установленных федеральным законом, реорганизация унитарного предприятия в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких унитарных предприятий осуществляется на основании решения уполномоченного государственного органа или решения суда.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом перечня лиц, обладающих правом принятия решения о реорганизации унитарного предприятия в форме разделения или выделения из его состава одного или нескольких унитарных предприятий в части уполномоченного государственного органа.
Аналогичное несоответствие выявлено в пункте 2.2.4 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением.
2.В соответствии с частью 2 пункта 1.2.4 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Волгоградской области, учреждение может действовать на основании общего положения об организации данного вида.
Согласно пункту 1 статьи 52 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.
Статьей 3 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, выявленное несоответствие заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части отнесения к компетенции субъекта Российской Федерации возможности установления случаев, при которых некоммерческая организация может действовать на основе общего положения об организациях данного вида.
3.В соответствии с абзацем 6 части 2 пункта 3.2.7 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, ликвидационная комиссия производит выплату денежных сумм кредиторам в порядке очередности удовлетворения требований кредиторов, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, в соответствии с промежуточным ликвидационным балансом, начиная со дня его утверждения, за исключением кредиторов пятой очереди, выплаты которым производятся по истечении месяца со дня утверждения промежуточного ликвидационного баланса.
Согласно пункту 4 статьи 63 Гражданского кодекса Российской Федерации выплата денежных сумм кредиторам ликвидируемого юридического лица производится ликвидационной комиссией в порядке очередности, установленной статьей 64 настоящего Кодекса, в соответствии с промежуточным ликвидационным балансом, начиная со дня его утверждения, за исключением кредиторов третьей и четвертой очереди, выплаты которым производятся по истечении месяца со дня утверждения промежуточного ликвидационного баланса.
Пунктом 1 статьи 64 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что при ликвидации юридического лица требования его кредиторов удовлетворяются в следующей очередности:
- в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми ликвидируемое юридическое лицо несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, а также по требованиям о компенсации морального вреда;
- во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений по авторским договорам;
- в третью очередь производятся расчеты по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды;
- в четвертую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления последовательности удовлетворения требований кредиторов с нарушением требований Гражданского кодекса Российской Федерации.
Кроме того, в тексте исследуемого Постановления выявлены нарушения юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В пункте 1.1.1 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, содержится ссылка на Федеральный закон от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".
В соответствии с пунктом 1 статьи 232 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" Федеральный закон от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" признан утратившим силу.
Таким образом, ссылка на утративший силу нормативный правовой акт в тексте исследуемого Постановления необоснованна.
2.В части 3 пункта 3.1.8, пункте 3.2.8 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, содержится ссылка на Управление финансов администрации Волгоградской области.
Согласно пункту 3 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 18.05.2002 N 403 "Об утверждении Положения о Главном финансово-казначейском управлении Администрации Волгоградской области" Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области считается правопреемником Управления финансов Администрации Волгоградской области.
Кроме того, в соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области "О внесении изменений в статью 3 Закона Волгоградской области от 24 апреля 2001 г. N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области включен Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства, Главное финансово-казначейское управление исключено из системы органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно пунктам 1, 2 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 29.12.2005 N 1445 "О ликвидации Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области" Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области ликвидировано с 1 апреля 2006 года.
С 1 февраля 2006 года создан Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Таким образом, наличие в исследуемом Постановлении ссылки на структурное подразделение Администрации Волгоградской области, исключенное из системы органов исполнительной власти Волгоградской области и ликвидированное, необоснованно.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 февраля 2001 года N 39.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской от 24 января 2001 года N 52 "Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемое Постановление в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ