Заключение от 15.06.2007 г № 573Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 15.06.2007 N 573н
Направлено письмом от 15 июня 2007 г. N 02.12-23/1/1005
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 15 июня 2007 г. N 573н
НА КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ 17 ИЮЛЯ 2002 ГОДА N 727-ОД (В РЕДАКЦИИ
ОТ 18 ДЕКАБРЯ 2002 ГОДА N 770-ОД, ОТ 18 АПРЕЛЯ 2003 ГОДА
N 812-ОД, ОТ 14 МАЯ 2003 ГОДА N 824-ОД, ОТ 2 ИЮНЯ
2003 ГОДА N 827-ОД, ОТ 14 ИЮЛЯ 2003 ГОДА N 850-ОД,
ОТ 15 ИЮЛЯ 2003 ГОДА N 852-ОД, ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2003 ГОДА
N 903-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2004 ГОДА N 935-ОД, ОТ 30 НОЯБРЯ
2004 ГОДА N 865-ОД, ОТ 10 МАРТА 2005 ГОДА N 1024-ОД,
ОТ 25 МАРТА 2005 ГОДА N 1034-ОД, ОТ 10 ИЮНЯ 2005 ГОДА
N 1068-ОД, ОТ 10 ИЮНЯ 2005 ГОДА N 1069-ОД, ОТ 19 ИЮЛЯ
2005 ГОДА N 1088-ОД, ОТ 23 ДЕКАБРЯ 2005 ГОДА N 1153-ОД,
ОТ 27 ДЕКАБРЯ 2005 ГОДА N 1159-ОД, ОТ 10 ЯНВАРЯ 2006 ГОДА
N 1169-ОД, ОТ 10 ЯНВАРЯ 2006 ГОДА N 1171-ОД, ОТ 10 ЯНВАРЯ
2006 ГОДА N 1174-ОД, ОТ 10 ЯНВАРЯ 2006 ГОДА N 1175-ОД,
ОТ 25 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА N 1218-ОД, ОТ 15 ИЮНЯ 2006 ГОДА
N 1236-ОД, ОТ 3 НОЯБРЯ 2006 ГОДА N 1310-ОД, ОТ 3 НОЯБРЯ
2006 ГОДА N 1313-ОД, ОТ 6 ДЕКАБРЯ 2006 ГОДА N 1366-ОД,
ОТ 6 ДЕКАБРЯ 2006 ГОДА N 1374-ОД, ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2006 ГОДА
N 1400-ОД, ОТ 12 ФЕВРАЛЯ 2007 ГОДА N 1415-ОД, ОТ 19 АПРЕЛЯ
2007 ГОДА N 1448-ОД, ОТ 3 МАЯ 2007 ГОДА N 1457-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года N 727-ОД (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 3 мая 2007 года N 1457-ОД "О внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года N 727-ОД".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Кодекс определяет состав административных правонарушений и устанавливает административную ответственность за их совершение на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются административные правоотношения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Лесным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 30.03.1995 N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" ;
- Федеральным законом от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1995 N 1017 "Об утверждении Правил проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.1996 N 221 "Об утверждении Правил обязательного медицинского освидетельствования лиц, находящихся в местах лишения свободы, на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" ;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Следовательно, исследуемый Кодекс принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 3 пункта 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения.
Однако в тексте рассматриваемого Кодекса выявлены несоответствия действующему федеральному, заключающиеся в следующем.
1.Статьей 7.2 Кодекса предусмотрено рассмотрение дел об административных правонарушениях контролерами-ревизорами, билетными контролерами, иными уполномоченными на то должностными лицами органов пассажирского автомобильного транспорта Волгоградской области.
Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
1) мировыми судьями;
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в наделении законом субъекта Российской Федерации полномочием рассматривать дела об административных правонарушениях ненадлежащих лиц.
2.В соответствии со статьей 14 исследуемого Кодекса уклонение от обследования на заболевания туберкулезом, ВИЧ-инфекцией, инфекциями, передающимися преимущественно половым путем, лиц, медицинское обследований которых является обязательным, влечет предупреждение или наложение штрафа.
Пунктом 3 статьи 7 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" установлено, что медицинское освидетельствование проводится добровольно, за исключением случаев, предусмотренных статьей 9 настоящего Федерального закона, когда такое освидетельствование является обязательным.
В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 9 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" обязательному медицинскому освидетельствованию подлежат доноры крови, биологических жидкостей, органов и тканей.
Работники отдельных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, проходят обязательное медицинское освидетельствование для выявления ВИЧ-инфекции при проведении обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров.
Согласно статье 24 указанного Федерального закона нарушение настоящего Федерального закона влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность.
В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" лица, отказавшиеся от обязательного медицинского освидетельствования, не могут быть донорами крови, биологических жидкостей, органов и тканей.
Пунктом 4 статьи 9 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" определено, что правила, в соответствии с которыми осуществляется обязательное медицинское освидетельствование лиц в целях охраны здоровья населения и предупреждения распространения ВИЧ-инфекции, устанавливаются Правительством Российской Федерации и пересматриваются им не реже одного раза в пять лет.
Пунктом 18 Правил проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1995 N 1017, установлено, что при отказе от прохождения обязательного медицинского освидетельствования на выявление ВИЧ-инфекции без уважительных причин работник подлежит дисциплинарной ответственности в установленном порядке.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления административной ответственности в отношении лиц, уклоняющихся от обязательного обследования на заболевание ВИЧ-инфекцией.
3.Статьей 20.5 исследуемого Кодекса предусмотрена административная ответственность за нарушение норм и режимов поставки воды, газа, тепловой и электрической энергии для обеспечения жилищного фонда.
В соответствии с пунктом 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Согласно абзацу 2 пункта 3 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 (далее - Правил), коммунальные услуги - деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.
Пунктом 75 указанных Правил определено, что исполнитель несет установленную законодательством Российской Федерации ответственность за нарушение качества и порядка предоставления коммунальных услуг.
В соответствии со статьей 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъектом Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления административной ответственности за нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами.
4.Статьей 52.2 рассматриваемого Кодекса установлена административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Согласно статье 15 указанного Федерального закона лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.
5.Статьей 63.1 Кодекса установлена административная ответственность за нецелевое использование внебюджетных средств на обязательное медицинское страхование населения Волгоградской области.
Частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
В соответствии со статьей 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 настоящего Кодекса, в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органа, указанного в части 1 настоящей статьи, вправе:
1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;
2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;
3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления административной ответственности за нецелевое использование внебюджетных средств государственных внебюджетных фондов и определении органов, должностных лиц, правомочных рассматривать дела об указанных административных правонарушениях.
6.В соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 8 Кодекса помимо случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются дружинниками добровольных народных дружин - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 11.1, 11.2, 20.3, 20.4, 23, 24.1, 38.1, 38.2, 38.4, 39.1, 54, 55, 58.2, 66.1 - 66.3, 66.9 настоящего Кодекса.
Согласно части 2 пункта 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 14 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Согласно пункту 1 статьи 1 Закона Волгоградской области "О добровольных народных дружинах" добровольная народная дружина - общественное объединение, создаваемое на добровольной основе гражданами по месту их жительства на территории муниципального образования или его части.
Таким образом, члены добровольных народных дружин (дружинники добровольных народных дружин) не являются должностными лицами и соответственно не могут быть наделены правом составления протоколов об административных правонарушениях.
Выявленное несоответствие заключается в наделении членов добровольных народных дружин полномочиями должностных лиц, правомочных составлять административные протоколы.
7.Статьей 39.1 Кодекса установлена административная ответственность за нарушение принятого в установленном органами местного самоуправления порядке решения об ограничении пребывания граждан в лесу.
Однако согласно пунктам 1, 4, 5 и 6 статьи 11 Лесного кодекса Российской Федерации граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.
Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.
Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения:
1) пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах;
2) безопасности граждан при выполнении работ.
Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным настоящей статьей, не допускается.
В соответствии со статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:
1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;
2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;
3) установление ставок платы за единицу объема древесины;
4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;
5) осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков.
Таким образом, выявленное несоответствие заключается в наделении субъектом Российской Федерации органов местного самоуправления правом установления запрещений или ограничений на пребывание граждан в лесах.
Содержание и форма анализируемого Кодекса соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 23 июля 2002 года N 126.
Все законы Волгоградской области, составляющие редакции Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда", являющейся источником официального опубликования нормативных правовых актов Волгоградской области.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года N 727-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части наделения полномочием рассматривать дела об административных правонарушениях ненадлежащих лиц; вторжения в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления административной ответственности за уклонение от обязательного обследования на заболевание ВИЧ-инфекцией; установления административной ответственности за нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами; установления ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан; установления административной ответственности за нецелевое использование внебюджетных средств государственных внебюджетных фондов и определении органов, должностных лиц, правомочных рассматривать дела об указанных административных правонарушениях; наделения членов добровольных народных дружин полномочиями должностных лиц, правомочных составлять административные протоколы; наделения субъектом Российской Федерации органов местного самоуправления правом установления запрещений или ограничений на пребывание граждан в лесах.
Предлагаю привести исследуемый Кодекс в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра
в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ