Заключение от 01.09.2007 г № 823Н

Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 01.09.2007 N 823н

Направлено письмом от 3 сентября 2007 г. N 02.12-23/1/1399
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 1 сентября 2007 г. N 823н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 17 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА
N 344-ОД "О КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 22 ФЕВРАЛЯ 2002 ГОДА N 671-ОД,
ОТ 15 ИЮЛЯ 2004 ГОДА N 936-ОД, ОТ 23 ДЕКАБРЯ 2005 ГОДА
N 1152-ОД, ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА N 1208-ОД,
ОТ 27 ИЮНЯ 2007 ГОДА N 1488-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 17 декабря 1999 года N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 27 июня 2007 года N 1488-ОД "О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 17 декабря 1999 года N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом определяются полномочия, состав и организация деятельности контрольно-счетной палаты Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, связанные с организацией деятельности органов государственной власти Волгоградской области в сфере осуществления финансового контроля на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Трудовым кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" ;
- Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 11.03.2003 N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Согласно абзацу 2 части 1 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют полномочия по утверждению и исполнению бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляют контроль за его исполнением.
Абзацем 4 пункта 4 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что органами государственного финансового контроля являются контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Согласно абзацу 5 пункта 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов (контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации) для проведения внешнего аудита бюджетов.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Частью 3 статьи 28 Устава (Основного закона) Волгоградской области установлено, что для осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, а также для осуществления контроля за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и Волгоградской области Волгоградская областная Дума образует контрольно-счетную палату Волгоградской области, которая является постоянно действующим органом государственного и финансового контроля. Состав, порядок образования и деятельность контрольно-счетной палаты Волгоградской области определяется действующим законодательством Волгоградской области.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 3 статьи 5 исследуемого Закона председателем контрольно-счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Волгоградской области.
Частью 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации определено, что труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Согласно частям 1 и 2 статьи 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 N 2-П конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания).
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.1995 N 3-П регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части ограничения конституционного права на труд посредством установления условия замещения должности председателя, заместителя председателя контрольно-счетной палаты в зависимости от места проживания.
2.В соответствии с частями 2 и 3 пункта 1 статьи 25 исследуемого Закона председатель, заместитель (заместители) председателя, аудиторы контрольно-счетной палаты могут быть досрочно освобождены от должности решением областной Думы только в случаях:
- утраты ими гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;
- вступления в законную силу обвинительного приговора суда;
- признания их недееспособными вступившим в законную силу решением суда;
- письменного заявления о сложении своих полномочий;
- выражения областной Думой недоверия в порядке, установленном законом Волгоградской области.
Решение о прекращении полномочий председателя, заместителя (заместителей) председателя, аудиторов контрольно-счетной палаты по основаниям, предусмотренным настоящей статьей, оформляется постановлением областной Думы, в котором определяется день прекращения полномочий.
Исходя из содержания частей 2 и 3 пункта 1 статьи 25 исследуемого Закона, председатель, заместитель (заместители) председателя, аудиторы контрольно-счетной палаты могут быть досрочно освобождены постановлением областной Думы лишь в установленных данной нормой случаях, неясно, могут ли полномочия указанных лиц быть прекращены в случаях, установленных действующим федеральным трудовым законодательством.
Вместе с тем статьями 81 и 84 Трудового кодекса Российской Федерации установлены случаи расторжения трудового договора по инициативе работодателя и вследствие нарушения установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом правил заключения трудового договора.
В соответствии с частью 3 статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации все работодатели (физические лица и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации ограниченного перечня случаев досрочного прекращения полномочий председателя, заместителя (заместителей) председателя, аудиторов контрольно-счетной палаты по сравнению с перечнем оснований досрочного расторжения трудового договора, определенным федеральным трудовым законодательством.
Кроме того, в тексте анализируемого Закона выявлено нарушение правил законодательной техники, заключающееся в следующем.
В пункте 3 статьи 23 исследуемого Закона содержится ссылка на органы налоговой полиции.
В соответствии с пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 11.03.2003 N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации упразднена с 1 июля 2003 года.
Таким образом, наличие в исследуемом Законе ссылки на упраздненный федеральный орган исполнительной власти необоснованно.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 11 января 2000 года N 2.
Законы Волгоградской области от 22 февраля 2002 года N 671-ОД, от 15 июля 2004 года N 936-ОД, от 23 декабря 2005 года N 1152-ОД, от 3 апреля 2006 года N 1208-ОД, от 27 июня 2007 года N 1488-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 3 апреля 2002 года N 58, от 29 июля 2004 года N 138, от 28 декабря 2005 года N 244, от 5 апреля 2006 года N 58, от 4 июля 2007 года N 120.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 17 декабря 1999 года N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления условия замещения должностей председателя, заместителя председателя контрольно-счетной палаты в зависимости от места проживания; ограничения перечня оснований досрочного прекращения полномочий председателя, заместителя (заместителей) председателя, аудиторов контрольно-счетной палаты.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ