Заключение от 03.09.2007 г № 825Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста России по Южному федеральному округу от 03.09.2007 N 825н
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 20 октября 2000 года N 448-ОД "О поддержке органами государственной власти и местного самоуправления молодых семей в улучшении жилищных условий на территории Волгоградской области" на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом определяется порядок оказания молодым семьям поддержки органами государственной власти и местного самоуправления в улучшении жилищных условий на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, направленные на обеспечение улучшения жилищных условий отдельной категории граждан, проживающих на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений ( пункт 2 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с абзацем 3 статьи 1 исследуемого Закона молодая семья - семья, в которой один из супругов не достиг возраста 30 лет, а для неполных семей с детьми - мать или отец не достигли 30-летнего возраста, проживающая на территории Волгоградской области, имеющая соответствующую регистрацию по месту жительства, нуждающаяся в улучшении жилищных условий в соответствии с действующим законодательством.
Согласно части 1 статьи 5 рассматриваемого Закона для получения поддержки молодая семья обращается с заявлением в исполнительный орган местного самоуправления по месту жительства (регистрации).
Частями 1 и 2 статьи 40 Конституции Российской Федерации определено, что каждый имеет право на жилище.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
Согласно частям 1 и 2 статьи 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 N 2-П конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания).
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.1995 N 3-П регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части ограничения конституционного права на жилище посредством установления права на получение государственной помощи на приобретение жилья молодыми семьями в зависимости от регистрации по месту жительства.
Кроме того, в тексте исследуемого Закона выявлены нарушения правил законодательной техники, заключающиеся в следующем:
1.В соответствии с абзацем 4 статьи 1 рассматриваемого Закона исполнительный орган местного самоуправления - администрация района, города или района в городе на территории Волгоградской области.
Согласно абзацу 12 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Абзацем 8 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Таким образом, содержание понятия "исполнительный орган местного самоуправления", определенное в исследуемом Законе, необходимо привести в соответствие с действующим законодательством.
2.Статьей 4 Закона определено, что поддержка оказывается молодым семьям, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий в соответствии с действующим законодательством и Правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Волгоградской области.
На момент принятия рассматриваемого Закона действовали Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Волгоградской области, утвержденные Постановлением Администрации Волгоградской области от 26.10.1992 N 293 "О Правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Волгоградской области".
Пунктом 7 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом соответствующего субъекта.
В связи с указанным положением Жилищного кодекса Российской Федерации Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Волгоградской области отменены путем признания утратившими силу Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 21.03.2005 N 229 "О признании утратившими силу некоторых постановлений Администрации Волгоградской области и Главы Администрации Волгоградской области".
Таким образом, ссылка на утративший силу нормативный правовой акт Волгоградской области в тексте Закона необоснованна.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 4 ноября 2000 года N 204.
Закон Волгоградской области от 24 декабря 2002 года N 775-ОД, которым вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 4 января 2003 года N 5.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 20 октября 2000 года N 448-ОД "О поддержке органами государственной власти и местного самоуправления молодых семей в улучшении жилищных условий на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части ограничения конституционного права на жилище посредством установления возможности реализации права на получение государственной помощи на приобретение жилья молодыми семьями в зависимости от регистрации по месту жительства.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ