Заключение от 21.02.2008 г № 127Н

Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 21.02.2008 N 127н

Направлено письмом от 22 февраля 2008 г. N 17-24/272
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 21 февраля 2008 г. N 127н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 14 МАЯ 2002 ГОДА N 379 "ОБ ОБРАЗОВАНИИ КОМИССИИ
ПО НЕДВИЖИМОСТИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 1 СЕНТЯБРЯ 2004 ГОДА N 815)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 14 мая 2002 года N 379 "Об образовании комиссии по недвижимости Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 1 сентября 2004 года N 815 "О внесении изменения в Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 14 мая 2002 года N 379 "Об образовании комиссии по недвижимости Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждено Положение о комиссии по недвижимости Волгоградской области (далее - Положение).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются правоотношения, возникающие в сфере организации деятельности органов государственной власти на территории Волгоградской области по вопросу развития рынка недвижимости на территории Волгоградской области в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и земельных отношений.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 17.04.2006 N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 24.04.2001 N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" .
В соответствии с пунктами "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 1, 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Согласно пункту 4 статьи 39 Устава (Основного закона) Волгоградской области Глава Администрации Волгоградской области в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты в форме постановлений и распоряжений.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте Постановления выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с частью 1 пункта 1 Положения комиссия по недвижимости Волгоградской области (далее именуется - комиссия) образована в целях координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Волгоградской области по разработке и реализации мер, направленных на развитие рынка недвижимости на территории Волгоградской области, в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, земельных отношений.
Согласно пункту 3.1 Положения комиссия действует на территории Волгоградской области и осуществляет в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним следующие функции:
- разработку по поручению Главы Администрации Волгоградской области проектов областных программ развития рынка недвижимости и системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- координацию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Волгоградской области по обеспечению функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- оказание методической помощи по формированию объектов недвижимости и регистрации прав на них;
- анализ состояния и развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- разработку предложений по совершенствованию законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- рассмотрение обращений юридических и физических лиц, связанных с профессиональной деятельностью на рынке недвижимости;
- анализ практики учета объектов недвижимого имущества в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Пунктом 4 Положения определено, что в целях осуществления возложенных на нее функций комиссия имеет право:
- запрашивать и получать от органов государственной власти и органов местного самоуправления Волгоградской области информацию и материалы, необходимые для выполнения возложенных на комиссию функций;
- привлекать экспертов и по мере необходимости создавать временные экспертные и рабочие группы по вопросам, входящим в компетенцию комиссии;
- давать заключения по проектам правовых актов органов государственной власти Волгоградской области, касающихся рынка недвижимости, по запросам органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, актами Президента Российской Федерации и актами Правительства Российской Федерации, правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в области юстиции.
На основании и во исполнение настоящего Федерального закона, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, в пределах своей компетенции вправе издавать методические рекомендации по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Пунктом 2 статьи 154 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов, связанных с созданием органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сохраняются только до 1 января 2005 г.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации (далее также - федеральный орган в области государственной регистрации, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав), и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах (далее также - органы по государственной регистрации, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав).
Согласно статье 10 указанного выше Федерального закона федеральный орган в области государственной регистрации:
- координирует и контролирует деятельность органов по государственной регистрации;
- обеспечивает соблюдение органами по государственной регистрации правил ведения Единого государственного реестра прав, а также создание и функционирование системы ведения Единого государственного реестра прав в электронном виде;
- разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации;
- назначает и освобождает от должности государственных регистраторов, возглавляющих территориальные подразделения органов по государственной регистрации;
- обеспечивает обучение и повышение квалификации работников органов по государственной регистрации;
- осуществляет государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества в случаях, установленных настоящим Федеральным законом;
- осуществляет иные установленные законодательством полномочия.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
2.Согласно абзацу 4 пункта 3.2 Положения комиссия осуществляет согласование решений органов местного самоуправления о предоставлении, продаже, сдаче в аренду (субаренду) земельных участков под строительство объектов недвижимости коммерческого назначения на территории муниципальных образований Волгоградской области на основании заключенных в установленном порядке соглашений.
Статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков, в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.
В соответствии с пунктом 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.
Пунктами 1, 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:
1) без предварительного согласования мест размещения объектов;
2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящей статьи.
Согласно пункту 2 статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.
В соответствии с пунктом 5 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации продавец земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка принимает решение о проведении аукциона.
Согласно пункту 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации обязанности по согласованию с комиссией по недвижимости Волгоградской области решений органов местного самоуправления о предоставлении, продаже, сдаче в аренду (субаренду) земельных участков под строительство.
Кроме того, в тексте Постановления выявлены нарушения юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В преамбуле Постановления дается ссылка на Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
Пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 17.04.2006 N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" признан утратившим силу.
Таким образом, наличие в тексте исследуемого Постановления ссылки на утративший силу нормативный правовой акт необоснованно.
2.Согласно приложению к Постановлению в состав комиссии входит Лукьянова Н.А. - первый заместитель начальника Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области.
В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области "О внесении изменений в статью 3 Закона Волгоградской области от 24 апреля 2001 г. N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области включен Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства, Главное финансово-казначейское управление исключено из системы органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно пунктам 1, 2 Постановления Главы Администрации Волгоградской области "О ликвидации Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области" Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области ликвидировано с 1 апреля 2006 года.
С 1 февраля 2006 года создан Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Таким образом, наличие в исследуемом Постановлении ссылки на структурное подразделение Администрации Волгоградской области, исключенное из системы органов исполнительной власти Волгоградской области и ликвидированное, необоснованно.
Аналогичные нарушения юридической техники выявлены в связи с включением в состав комиссии иных представителей реорганизованных организаций (Учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Волгоградской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области).
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 мая 2002 года N 90.
Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 1 сентября 2004 года N 815, которым вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, не опубликовано.
Вместе с тем следует отметить, что рассматриваемый нормативный правовой акт не затрагивает прав и свобод человека и гражданина, следовательно, его неопубликование не будет являться нарушением требований пункта 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 14 мая 2002 года N 379 "Об образовании комиссии по недвижимости Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемое Постановление в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ