Заключение от 17.03.2008 г № 191Н

Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 17.03.2008 N 191н

Направлено письмом от 18 марта 2008 г. N 17-23/433
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 17 марта 2008 г. N 191н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 ГОДА
N 566-ОД "О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 15 ИЮЛЯ 2002 ГОДА N 726-ОД,
ОТ 7 ФЕВРАЛЯ 2003 ГОДА N 786-ОД, ОТ 14 МАЯ 2003 ГОДА
N 819-ОД, ОТ 24 НОЯБРЯ 2003 ГОДА N 886-ОД,
ОТ 22 ИЮНЯ 2004 ГОДА N 926-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2005 ГОДА
N 1083-ОД, ОТ 16 НОЯБРЯ 2005 ГОДА N 1118-ОД,
ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА N 1208-ОД, ОТ 25 ОКТЯБРЯ 2006 ГОДА
N 1304-ОД, ОТ 4 ДЕКАБРЯ 2006 ГОДА N 1356-ОД,
ОТ 14 МАЯ 2007 ГОДА N 1465-ОД, ОТ 29 МАЯ 2007 ГОДА
N 1471-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 13 июля 2001 года N 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом регламентируется деятельность органов государственной власти Волгоградской области по составлению и рассмотрению проекта бюджета Волгоградской области, утверждению и исполнению областного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением и утверждению отчета об исполнении областного бюджета (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются финансовые правоотношения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Налоговым кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Согласно абзацу 9 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
В соответствии с абзацем 2 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 26.13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в ходе проведения повторной юридической экспертизы выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Статьей 3 исследуемого Закона определено, что участниками бюджетного процесса являются: Волгоградская областная Дума; Глава Администрации Волгоградской области; органы, ответственные за составление и исполнение областного бюджета; контрольно-счетная палата Волгоградской области; органы управления государственных территориальных внебюджетных фондов; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Волгоградской области возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета.
Однако согласно статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации участниками бюджетного процесса являются: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы); исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в указании не всех участников бюджетного процесса, предусмотренных федеральным законодательством.
2.Абзацем 28 пункта 2 статьи 3 исследуемого Закона предусмотрено право Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.
Однако статья 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ранее предоставлявшая органу, исполняющему бюджет, право перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств, признана утратившей силу с 1 января 2008 года (пункт 211 статьи 1 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации").
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в наличии ссылки на недействующую норму бюджетного законодательства.
3.Поскольку пунктом 208 статьи 1 вышеуказанного Федерального закона с 1 января 2008 года статьи 229 - 230 Бюджетного кодекса Российской Федерации признаны утратившими силу, содержащаяся в абзаце 5 пункта 1 статьи 5 исследуемого Закона норма о праве начальника Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области дать разрешение (разрешительную надпись) на введение режима сокращения расходов областного бюджета при условии недостатка поступлений не более 5 процентов утвержденных поступлений в областной бюджет, не соответствует федеральному законодательству.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в наличии ссылки на недействующую норму бюджетного законодательства.
4.Статьей 10 Закона Волгоградской области от 13 июля 2001 года N 566-ОД установлено, что в соответствии с законодательством Российской Федерации могут образовываться областные целевые бюджетные фонды, порядок формирования и расходования средств которых определяется законодательством Волгоградской области. Областные целевые бюджетные фонды включаются (консолидируются) в состав областного бюджета. В законах Волгоградской области об областных целевых бюджетных фондах и об областном бюджете на очередной финансовый год определяются источники формирования и направления расходования средств целевых бюджетных фондов.
Однако пунктом 9 статьи 1 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ признана утратившей силу статья 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривала возможность формирования в составе бюджетов целевых бюджетных фондов.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в наличии ссылки на недействующую норму бюджетного законодательства.
5.Пункты 1 и 3 статьи 15 исследуемого Закона не соответствуют требованиям статьи 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку Законом Волгоградской области не предусмотрено представление в Волгоградскую областную Думу одновременно с проектом закона о бюджете ожидаемых итогов социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; проекта программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проектов программ государственных гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); предложенных законодательными (представительными) органами, органами государственного финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проектов бюджетных смет указанных органов (в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет).
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в отсутствии нормы Закона, регламентирующей одновременное представление с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган.
6.Определенные статьей 56 Закона Волгоградской области от 13 июля 2001 года N 566-ОД этапы исполнения бюджета по доходам по своему объему и процедуре прохождения не соответствуют требованиям статьи 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении этапов исполнения бюджета по доходам, отличных от этапов, предусмотренных федеральным законодательством.
7.Положения статей 69 - 70 Закона области, регулирующие правоотношения, связанные с сокращением расходов областного бюджета, противоречат бюджетному законодательству Российской Федерации ввиду того, что пунктом 208 статьи 1 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" с 1 января 2008 года признаны утратившими силу статьи 229 - 230 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в наличии ссылок на недействующие нормы бюджетного законодательства.
8.Статья 71 исследуемого Закона не соответствует федеральному законодательству, так как пунктом 2 статьи 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации иначе регламентирован порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении областного бюджета сверх утвержденных законом субъекта Российской Федерации о бюджете.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении порядка использования доходов, фактически полученных при исполнении областного бюджета, отличного от порядка, предусмотренного федеральным законодательством.
9.С 1 января 2008 года федеральным законодательством нормы о правах финансового органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по перемещению ассигнований (статья 72 исследуемого Закона) в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ утратили силу, в том числе статьи: 224 ("Изменение лимитов бюджетных обязательств"), 228 ("Изменение бюджетных ассигнований"), 233 ("Перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем, распорядителем бюджетных средств"), 234 ("Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств") Бюджетного кодекса РФ.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в наличии ссылок на недействующие нормы бюджетного законодательства.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 21 августа 2001 года N 153.
Законы Волгоградской области от 15 июля 2002 года N 726-ОД, от 7 февраля 2003 года N 786-ОД, от 14 мая 2003 года N 819-ОД, от 24 ноября 2003 года N 886-ОД, от 22 июня 2004 года N 926-ОД, от 15 июля 2005 года N 1083-ОД, от 16 ноября 2005 года N 1118-ОД, от 3 апреля 2006 года N 1208-ОД, от 25 октября 2006 года N 1304-ОД, от 4 декабря 2006 года N 1356-ОД, от 14 мая 2007 года N 1465-ОД, от 29 мая 2007 года N 1471-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 24 июля 2002 года N 127, от 22 февраля 2003 года N 34, от 24 мая 2003 года N 91, от 27 ноября 2003 года N 219, от 2 июля 2004 года N 119, от 22 июля 2005 года N 133, от 23 ноября 2005 года N 219, от 5 апреля 2006 года N 58, от 8 ноября 2006 года N 207, от 13 декабря 2006 года N 232, от 23 мая 2007 года N 92, от 6 июня 2007 года N 102.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 года N 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю устранить выявленные несоответствия федеральному законодательству; сообщить о результатах настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ