Заключение от 28.03.2008 г № 312Н

Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 28.03.2008 N 312н

Направлено письмом от 28 марта 2008 г. N 17-23/512
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 28 марта 2008 г. N 312н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 26 ИЮЛЯ 2005 ГОДА
N 1093-ОД "О МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА
N 1208-ОД, ОТ 11 ДЕКАБРЯ 2006 ГОДА N 1382-ОД,
ОТ 30 МАЯ 2007 ГОДА N 1473-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 26 июля 2005 года N 1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон устанавливает основные условия предоставления муниципальным образованиям Волгоградской области трансфертов из областного бюджета, регулирует порядок образования и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и областного фонда финансовой поддержки поселений, устанавливает общие требования к порядку образования и распределения районных фондов финансовой поддержки поселений, устанавливает порядок расчета субвенций, перечисляемых из бюджетов муниципальных образований в областной бюджет (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются финансовые правоотношения, связанные с предоставлением межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Согласно абзацам 8, 9, 10 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 37 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.
В соответствии с пунктом 1 статьи 60, пунктом 1 статьи 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Согласно абзацам 2, 3 пункта 1 статьи 137, абзацам 2, 3 пункта 1 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений.
Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Статьей 2 Закона установлено, что межбюджетные трансферты из областного бюджета предоставляются в форме:
- дотаций из областного фонда финансовой поддержки поселений;
- дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
- иных дотаций и субсидий;
- субвенций местным бюджетам из областного фонда компенсаций;
- средств, перечисляемых в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга Волгоградской области перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств Волгоградской области перед федеральным бюджетом;
- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;
- бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований Волгоградской области.
Вместе с тем в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", статья 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающая формы межбюджетных трансфертов, изложена в новой редакции, согласно которой межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
- субсидий местным бюджетам;
- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации непредусмотренных форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета.
2.В соответствии со статьей 3 Закона в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе областного бюджета может быть образован фонд муниципального развития Волгоградской области.
Отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) осуществляются в порядке, установленном законами Волгоградской области.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе областного бюджета может быть образован областной фонд софинансирования социальных расходов.
Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами Волгоградской области.
В случаях и порядке, предусмотренных законами Волгоградской области и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Волгоградской области, местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из областного бюджета в пределах 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета.
Вместе с тем в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", из статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой ранее предусматривалось образование фонда муниципального развития субъекта Российской Федерации и фонда софинансирования социальных расходов, исключены положения по образованию указанных фондов.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации положений по образованию фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов, не предусмотренных федеральным законодательством.
3.Статьей 4 Закона установлен Порядок предоставления субвенций из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Вместе с тем статьей 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции устанавливается Порядок предоставления субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации ненадлежащей формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
4.Пунктами 3, 4 статьи 5 Закона установлено, что для муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из областного бюджета и (или) налоговых доходов по дополнительным (дифференцированным) нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, законом Волгоградской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год может быть установлено дополнительное условие предоставления из областного бюджета финансовой помощи (за исключением субвенций из фонда компенсаций Волгоградской области) и бюджетных кредитов - направление не менее 40 - 50 процентов налоговых и неналоговых доходов, полученных в бюджеты муниципальных образований, на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений муниципальных образований с учетом обязательных отчислений.
Нормативными правовыми актами органов государственной власти Волгоградской области могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам.
Вместе с тем Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" пункты 3, 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, аналогичные пунктам 3, 4 статьи 5 Закона, исключены.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации полномочий по установлению дополнительных условий предоставления субсидий местным бюджетам.
5.Пунктом 2 статьи 10 Закона установлено, что в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов указанными полномочиями:
- областной фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, входящим в состав муниципальных районов, не формируется;
- областной фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций городским округам, формируется и распределяется в соответствии с приложением 2 к настоящему Закону.
Вместе с тем в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", из части 3 пункта 5 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации исключено положение, в соответствии с которым в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации, указанными в абзаце первом настоящего пункта, региональный фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов, не образуется.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации положений, в соответствии с которыми не формируется региональный фонд финансовой поддержки поселений.
6.Статьями 15, 16 Закона уславливаются Порядки предоставления субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) в областной бюджет.
Вместе с тем статьей 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции устанавливается Порядок предоставления субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации ненадлежащей формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 9 августа 2005 года N 145.
Законы Волгоградской области от 3 апреля 2006 года N 1208-ОД, от 11 декабря 2006 года N 1382-ОД, от 30 мая 2007 года N 1473-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 5 апреля 2006 года N 58, от 20 декабря 2006 года N 237, от 15 июня 2007 года N 107.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 26 июля 2005 года N 1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ