Заключение от 28.03.2008 г № 316Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 28.03.2008 N 316н
Направлено письмом от 28 марта 2008 г. N 17-23/516
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 28 марта 2008 г. N 316н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 16 ИЮЛЯ 2003 ГОДА N 853-ОД
"ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА N 1208-ОД,
ОТ 6 ДЕКАБРЯ 2006 ГОДА N 1370-ОД,
ОТ 1 МАРТА 2007 ГОДА N 1420-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 16 июля 2003 года N 853-ОД "Об управлении государственным долгом Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом установлены порядок управления государственным долгом Волгоградской области и классификация долговых обязательств (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются бюджетные правоотношения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 29.07.1998 N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Согласно абзацу 11 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют государственные заимствования субъекта Российской Федерации, управляют государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Пунктом 1 статьи 5 Закона определено, что долговые обязательства Волгоградской области существуют в следующих формах: кредитные соглашения и договоры; государственные займы Волгоградской области, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг Волгоградской области; договоры и соглашения о получении Волгоградской областью бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоры о предоставлении государственных гарантий Волгоградской области; соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Волгоградской области, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Волгоградской области прошлых лет.
Долговые обязательства Волгоградской области не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяется структура государственного долга субъекта Российской Федерации как группировка долговых обязательств субъекта Российской Федерации по установленным данной статьей видам долговых обязательств.
Так, долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:
1) государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
3) кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
4) государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.
Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления видов долговых обязательств, не предусмотренных федеральным законодательством.
2.В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона в объем государственного долга Волгоградской области включаются:
- основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Волгоградской области;
- объем основного долга по кредитам, полученным Волгоградской областью;
- объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Волгоградской областью от бюджетов других уровней;
- объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Волгоградской областью.
Согласно пункту 3 статьи 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации в объем государственного долга субъекта Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации;
5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации объема государственного долга без включения объема иных непогашенных долговых обязательств.
3.Абзацем 1 статьи 6 Закона установлено, что Волгоградская область не отвечает по долговым обязательствам Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 102 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации положения, в соответствии с которым субъект не отвечает по всем без исключения обязательствам Российской Федерации.
4.В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Закона предельный объем государственного долга Волгоградской области не должен превышать объем доходов бюджета Волгоградской области без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга, утвержденный законом Волгоградской области об областном бюджете, не должен превышать 15 процентов объема расходов областного бюджета.
Согласно части 1 пункта 2 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Частью 1 статьи 111 Бюджетного кодекса Российской федерации определено, что предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15 процентов объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иных, чем предусмотрено федеральным законодательством, правил определения предельных объемов государственного долга.
5.Согласно абзацу 1 статьи 12 Закона программа государственных внутренних заимствований Волгоградской области представляет собой перечень внутренних заимствований Волгоградской области на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных долговых обязательств Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
Вместе с тем пунктом 1 статьи 110.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного, чем предусмотрено федеральным законодательством, понятия программы государственных внутренних заимствований.
6.В соответствии с абзацем 7 статьи 3 Закона глава администрации Волгоградской области устанавливает порядок ведения государственной долговой книги Волгоградской области.
Согласно части 1 пункта 3 статьи 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта Российской Федерации по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации устанавливаются финансовым органом субъекта Российской Федерации.
На основании изложенного следует, что порядок внесения информации в государственную долговую книгу определяется порядком ведения государственной долговой книги.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации неуполномоченного органа государственной власти, который устанавливает порядок ведения государственной долговой книги субъекта Российской Федерации.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 23 июля 2003 года N 130.
Законы от 3 апреля 2006 года N 1208-ОД, от 6 декабря 2006 года N 1370-ОД, от 1 марта 2007 года N 1420-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 5 апреля 2006 года N 58, от 13 декабря 2006 года N 232, от 7 марта 2007 года N 41.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 16 июля 2003 года N 853-ОД "Об управлении государственным долгом Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ