Заключение от 10.06.2008 г № 582Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 10.06.2008 N 582н
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 11 ноября 2002 года N 751-ОД "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности на территории Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом установлены правовые и экономические основы развития, сохранения сети автомобильных дорог регионального значения, управления дорожной деятельностью, направленные на защиту интересов физических и юридических лиц - пользователей автомобильных дорог Волгоградской области (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, связанные с управлением дорожной деятельностью в целях защиты интересов и обеспечения безопасности пользователей автомобильных дорог регионального значения Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ;
- Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 24.09.2007 N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.1991 N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2006 N 209 "О некоторых вопросах, связанных с классификацией автомобильных дорог в Российской Федерации";
- Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25.09.2006 N 117 "Об утверждении порядка подготовки предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацам 1, 2 пункта 3 статьи 6 указанного Федерального закона субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 26.11 указанного Федерального закона для осуществления полномочий, указанных в пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, в собственности субъекта Российской Федерации - автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, в том числе имущество, необходимое для их обслуживания.
Пунктом 1 статьи 26.12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 указанного Федерального закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в связи с вступлением 14 ноября 2007 года в силу Федерального закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в тексте Закона выявлены несоответствия действующему законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 4 статьи 5 Закона к автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся во владении или пользовании юридических лиц или физических лиц и используемые ими для обеспечения собственных, технологических или частных нужд.
Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам, принятым в соответствии с ними указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 5 указанного Федерального закона определено, что к автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного определения автомобильных дорог необщего пользования.
2.Статья 14 Закона устанавливает, что ведение реестра всех автомобильных дорог, находящихся на территории Волгоградской области, осуществляется органом по управлению дорожной деятельностью Волгоградской области.
Вместе с тем статья 10 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определяет правовую основу формирования и ведения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти Единого государственного реестра автомобильных дорог, являющегося федеральным информационным ресурсом и содержащего сведения об автомобильных дорогах независимо от их форм собственности и значения.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации полномочия по ведению реестра автомобильных дорог органом по управлению дорожной деятельностью Волгоградской области.
3.Статьи 17, 19 Закона, в которых определяется круг вопросов, входящих в компетенцию администрации Волгоградской области, органов местного самоуправления в сфере управления дорожной деятельностью, не соответствуют объемам полномочий указанных органов, определенных в статьях 12, 13 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иных полномочий администрации Волгоградской области, органов местного самоуправления в сфере управления дорожной деятельностью, чем предусмотрено действующим федеральным законодательством.
4.Статьей 21 Закона установлено, что планирование развития и сохранности автомобильных дорог регионального значения осуществляется на основе программы социально-экономического развития Волгоградской области.
Вместе с тем статьей 14 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено, что планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного правового основания, в соответствии с которым осуществляется планирование дорожной деятельности, не предусмотренного действующим федеральным законодательством.
5.Статьей 23 Закона определено, что мобилизационная подготовка автомобильных дорог осуществляется дорожными органами и организациями.
Согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" мобилизационную подготовку автомобильных дорог осуществляют владельцы автомобильных дорог.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации полномочий дорожных органов и организаций по мобилизации подготовки автомобильных дорог.
6.Установленный пунктом 1 статьи 29 Закона перечень запретов на осуществление работ и других видов деятельности в пределах полос отвода автомобильных дорог регионального значения не соответствует перечню, который определен пунктом 3 статьи 25 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного перечня запретов на осуществление работ и других видов деятельности в пределах полос отвода автомобильных дорог регионального значения, чем предусмотрено действующим федеральным законодательством.
7.Пунктом 3 статьи 30 Закона установлено, что ширина придорожной полосы для региональных автомобильных дорог V категории устанавливается в размере 50 метров.
Вместе с тем в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 26 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" для автомобильных дорог пятой категории ширина каждой придорожной полосы устанавливается в размере двадцати пяти метров.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации ширины придорожных полос пятой категории в размере 50 метров.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 22 ноября 2002 года N 211.
Закон Волгоградской области от 10 января 2007 года N 1411-ОД, от 29 декабря 2007 года N 1608-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 24 января 2007 года N 12, от 6 января 2008 года N 6.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 11 ноября 2002 года N 751-ОД "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ