Заключение от 29.12.2008 г № 1227Н

Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 29.12.2008 N 1227н

Направлено письмом от 30 декабря 2008 г. N 02-22/2126
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 29 декабря 2008 г. N 1227н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 6 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА N 335-ОД "О ПОРЯДКЕ УПРАВЛЕНИЯ
И РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 18 СЕНТЯБРЯ 2000 ГОДА
N 433-ОД, ОТ 2 НОЯБРЯ 2000 ГОДА N 452-ОД,
ОТ 29 МАРТА 2001 ГОДА N 527-ОД, ОТ 11 АПРЕЛЯ 2001 ГОДА
N 531-ОД, ОТ 14 СЕНТЯБРЯ 2001 ГОДА N 587-ОД,
ОТ 7 МАЯ 2002 ГОДА N 702-ОД, ОТ 1 ОКТЯБРЯ 2002 ГОДА
N 735-ОД, ОТ 21 ОКТЯБРЯ 2002 ГОДА N 744-ОД,
ОТ 17 МАРТА 2003 ГОДА N 797-ОД, ОТ 9 АПРЕЛЯ 2004 ГОДА
N 912-ОД, ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2005 ГОДА N 1104-ОД,
ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА N 1208-ОД,
ОТ 5 МАЯ 2008 ГОДА N 1681-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 года N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 6 декабря 1999 года N 335-ОД "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон устанавливает порядок управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области, устанавливает порядок реализации правомочий собственника органами государственной власти Волгоградской области и определяет их компетенцию в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Волгоградской области, с учетом особенностей управления отдельными видами объектов (преамбула областного Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются гражданские правоотношения в сфере владения, пользования и распоряжения объектами имущественных прав.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" ;
- Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" ;
- Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Частью 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
В соответствии с частью 3 статьи 214 и частью 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Пунктом "ж" части 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона имущество, закрепленное за государственным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, может быть изъято у указанного предприятия комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области исключительно в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного государственного унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области, а также при реорганизации и ликвидации государственного унитарного предприятия.
Как установлено частью 3 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации, право хозяйственного ведения имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия по решению собственника.
В соответствии с пунктом 1 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, право хозяйственного ведения имуществом прекращается, и имущество может быть изъято собственником у предприятия при отказе предприятия от этого имущества.
Вместе с тем в процессе правоприменения пункта 2 статьи 21 исследуемого Закона возможны ситуации, при которых комитет по управлению государственным имуществом может изъять имущество у унитарного предприятия в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного муниципального унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования, при отсутствии отказа предприятия от этого имущества.
В соответствии со статьей 294 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.
Такие пределы установлены частью 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Следует отметить, что ни статья 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", содержащая права собственника имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия, ни статья 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающая основания прекращения права собственности, не предоставляют собственнику имущества право на изъятие этого имущества у унитарного предприятия в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного муниципального унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования.
Данная позиция нашла свое закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". Так, согласно пункту 40 постановления перечень прав собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия, определяется в соответствии с пунктом 1 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации и иными законами. При разрешении споров необходимо учитывать, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованию этих предприятий должны признаваться недействительными.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации полномочия комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области по изъятию у государственных унитарных предприятий закрепленное за ними государственное имущество в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного государственного унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области, при отсутствии отказа предприятия от этого имущества.
2.В соответствии с пунктом 6 статьи 15 Закона предоставление в аренду государственного недвижимого имущества Волгоградской области предприятиями, учреждениями и комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области осуществляется:
а) путем проведения торгов на право заключения договора аренды имущества в соответствии с порядком проведения торгов на право заключения договора аренды имущества, находящегося в государственной собственности Волгоградской области, утверждаемым комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области;
б) целевым назначением при предоставлении имущества в аренду:
- для обеспечения деятельности органов государственной власти Волгоградской области и органов местного самоуправления Волгоградской области;
- для поддержки и развития организаций здравоохранения и медицинского обслуживания, образования и просвещения, науки и культуры;
- для размещения некоммерческих и благотворительных организаций;
- при переоформлении уже действующих договоров аренды;
- при оформлении краткосрочных договоров аренды на время организации и проведения конкурса по сдаче в аренду государственного имущества Волгоградской области, но не более чем на три месяца.
Согласно пункту 1 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за исключением:
1) предоставления указанных прав на это имущество на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, решений Правительства Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу;
2) передачи религиозным организациям в безвозмездное пользование культовых зданий и сооружений и иного имущества религиозного назначения;
3) предоставления указанных прав на это имущество государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации;
4) предоставления указанных прав на это имущество на срок не более чем тридцать календарных дней (предоставление указанных прав на это имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается).
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации порядка предоставления в аренду государственного недвижимого имущества без проведения конкурса.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 декабря 1999 года N 242.
Законы Волгоградской области от 18 сентября 2000 года N 433-ОД, от 2 ноября 2000 года N 452-ОД, от 29 марта 2001 года N 527-ОД, от 11 апреля 2001 года N 531-ОД, от 14 сентября 2001 года N 587-ОД, от 7 мая 2002 года N 702-ОД, от 1 октября 2002 года N 735-ОД, от 21 октября 2002 года N 744-ОД, от 17 марта 2003 года N 797-ОД, от 9 апреля 2004 года N 912-ОД, от 6 октября 2005 года N 1104-ОД, от 3 апреля 2006 года N 1208-ОД, от 5 мая 2008 года N 1681-ОД, вносящие изменения в исследуемый Закон, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 3 октября 2000 года N 183, от 22 ноября 2000 года N 217, от 25 апреля 2001 года N 76, от 17 октября 2001 года N 192, от 17 мая 2002 года N 83, от 8 октября 2002 года N 181, от 25 октября 2002 года N 194, от 25 марта 2003 года N 52, от 15 апреля 2004 года N 69, от 19 октября 2005 года N 196, от 5 апреля 2006 года N 58, от 14 мая 2008 года N 82.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 6 декабря 1999 года N 335-ОД "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ