Заключение от 16.03.2009 г № 231Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 16.03.2009 N 231н
Направлено письмом от 16 марта 2009 г. N 02-22/1529
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 16 марта 2009 г. N 231н
НА ПРИКАЗ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 22 ЯНВАРЯ 2009 ГОДА N 22 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 22 января 2009 г. N 22 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим приказом утвержден Административный регламент Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственной услуги выдачи гражданам удостоверений "Ветеран труда" и "Ветеран труда Волгоградской области".
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере социальной поддержки отдельной категории граждан, проживающих на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 16.10.2006 N 1291-ОД "О ветеранах труда Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 05.07.2005 N 649 "О порядке присвоения звания "Ветеран труда" на территории Волгоградской области" ;
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 14.11.2006 N 1399 "О порядке выдачи гражданам удостоверения "Ветеран труда Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725 "Об утверждении Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области".
В соответствии с пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона "О ветеранах" законодательство Российской Федерации о ветеранах состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 указанного Федерального закона порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, определено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим Постановлением.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят Глава Администрации Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Управление социальной защиты населения входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений Администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно пункту 2.1.22 Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725, Управление социальной защиты населения Администрации Волгоградской области осуществляет мероприятия по отнесению лиц к категории ветеранов труда и приравненных к ним граждан.
Пунктом 3.2.11 Положения установлено, что начальник Управления издает приказы, распоряжения и инструктивные письма в пределах компетенции Управления, обязательные для исполнения работниками Управления, территориальных управлений и подведомственных учреждений.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте рассматриваемого Приказа выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Согласно пункту 5.2 Регламента в ходе предоставления государственной услуги заявителем может быть подана жалоба на решения, действия (бездействие) работников территориальных управлений и должностных лиц Управления в случаях:
нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя;
создания препятствия к осуществлению заявителем его прав и свобод, в т.ч. нарушения требования к исполнению государственной функции и административных процедур, установленных настоящим Административным регламентом;
незаконного возложения на заявителя каких-либо обязанностей.
Однако в соответствии с частями 1 и 2 статьи 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Кроме того, согласно пункту 4 части 1 статьи 4 указанного выше Федерального закона под жалобой понимается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации исчерпывающего перечня оснований для обращения граждан, а также в ограничении права заинтересованных лиц обратиться за защитой прав других лиц.
2.Пунктом 5.5 Регламента установлено, что должностное лицо, ответственный или уполномоченный работник, осуществляющие личный прием, обязаны выслушать претензии заявителя, принять решение об обоснованности обращения (жалобы).
В случае обоснованности обращения (жалобы) должностное лицо, ответственный или уполномоченный работник, осуществляющие личный прием, принимают меры по изменению действий и решений, повлекших за собой обращение (жалобу) заявителя, в течение рабочего дня.
В журнале по работе с обращениями граждан фиксирует факт обращения и результаты его рассмотрения в течение рабочего дня.
В случаях, когда принятие решения об обоснованности обращения (жалобы) затруднено или заявитель не удовлетворен полученной в ходе устного разъяснения информацией, заявитель излагает жалобу в письменной форме.
Жалоба регистрируется в установленном порядке в день ее получения.
Однако частью 3 статьи 13 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в нарушении субъектом Российской Федерации права граждан на получение письменного ответа на устное обращение.
3.В соответствии с абзацем 7 пункта 5.6 Регламента если документы, имеющие существенное значение для рассмотрения обращения (жалобы), отсутствуют или не приложены к обращению (жалобе), решение принимается без учета доводов, в подтверждение которых документы не представлены.
Частью 1 статьи 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 10 указанного Федерального закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при рассмотрении обращения запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации обязанности для граждан предоставлять дополнительные документы при рассмотрении обращения.
4.В соответствии с абзацем 1 пункта 5.11 Регламента при обращении (жалобе) заявителя в письменной форме срок рассмотрения обращения (жалобы) не должен превышать 30 рабочих дней с момента регистрации обращения.
Частью 2 статьи 1 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определено, что установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Согласно статье 3 указанного Федерального закона правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.
Статьей 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определены сроки рассмотрения письменного обращения. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 указанного выше Федерального закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
На основании изложенного выше следует, что федеральным законодателем срок рассмотрения письменного обращения установлен без указания категории "рабочих дней".
В соответствии с частью 1 статьи 190 Гражданского кодекса Российской Федерации установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации срока рассмотрения письменных обращений граждан превышающего предельный срок рассмотрения обращений граждан, определенный федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте исследуемого Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области разработан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)". В преамбуле исследуемого нормативного правового акта имеется ссылка на указанный акт федерального законодательства с использованием неточной формулировки его названия. В тексте Приказа название постановления Правительства Российской Федерации сформулировано следующим образом: "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
С целью устранения неточности в использовании названия федерального нормативного правового акта считаем необходимым внести соответствующие изменения в исследуемый Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области.
Также в ходе проведения юридической экспертизы установлено, что в тексте Приказа содержатся положения, способствующие проявлению коррупции.
Абзацем 1 пункта 5.8 Регламента установлено, что в случае несогласия заявителя с принятым решением при личном и письменном обращении и при повторном обращении с данным вопросом оно рассматривается комиссией, которая создается с целью досудебного рассмотрения конфликтных ситуаций.
Однако порядок формирования указанной комиссии и ее компетенция данным нормативным правовым актом не определены. Недостаточность норм, устанавливающих порядок создания комиссии, компетенцию должностных лиц Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, может повлечь коррупционные проявления в процессе правоприменения.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 января 2009 года N 15.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 22 января 2009 года N 22 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги" не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления субъектом Российской Федерации срока рассмотрения письменных обращений граждан, превышающего предельный срок рассмотрения обращений граждан, определенный федеральным законодательством; установления исчерпывающего перечня оснований для обращения граждан только за защитой только своих прав; установления обязанности для граждан предоставлять дополнительные документы при рассмотрении обращения; установления субъектом Российской Федерации положений, нарушающих право граждан на получение письменного ответа на устное обращение.
Предлагаем привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством и устранить выявленное нарушение юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ