Заключение от 16.03.2009 г № 230Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 16.03.2009 N 230н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 23 января 2009 г. N 23 "Об утверждении административного регламента Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственной услуги "Обеспечение прав на отдых и оздоровление отдельных категорий детей" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственной услуги "Обеспечение прав на отдых и оздоровление отдельных категорий детей".
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, направленные на оказание мер социальной поддержки отдельным категориям детей.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" ;
- Федеральным законом от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Федеральным законом от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725 "Об утверждении Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области".
Согласно пунктам "б", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" законодательство Российской Федерации об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты прав и законных интересов ребенка.
Согласно части 2 статьи 5 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относится реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов.
Пунктом 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, установлено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим Постановлением.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят Глава Администрации Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Управление социальной защиты населения входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений Администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно пункту 2.1.74 Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725, Управление социальной защиты населения Администрации Волгоградской области осуществляет прием граждан по вопросам, находящимся в компетенции Управления, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения в пределах своей компетенции, направляет заявителям ответы в установленные законодательством сроки и принимает меры к устранению выявленных нарушений и недостатков.
Пунктом 3.2.11 Положения установлено, что начальник Управления издает приказы, распоряжения и инструктивные письма в пределах компетенции Управления, обязательные для исполнения работниками Управления, территориальных управлений и подведомственных учреждений.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте рассматриваемого Приказа выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Согласно пункту 5.2 Регламента в ходе предоставления государственной услуги заявителем может быть подана жалоба на решения, действия (бездействие) работников территориальных управлений и должностных лиц Управления в случаях:
- нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя;
- создания препятствия к осуществлению заявителем его прав и свобод, в т.ч. нарушения требования к предоставлению государственной услуги и административных процедур, установленных настоящим административным регламентом;
- незаконного возложения на заявителя каких-либо обязанностей.
Однако в соответствии с частями 1 и 2 статьи 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Кроме того, согласно пункту 4 части 1 статьи 4 указанного выше Федерального закона под жалобой понимается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации исчерпывающего перечня оснований для обращения граждан, а также в установлении для заинтересованных лиц права обратиться за защитой только своих прав.
2.Пунктом 5.5 Регламента установлено, что должностное лицо, ответственный или уполномоченный работник, осуществляющий личный прием, обязан выслушать претензии заявителя, принять решение об обоснованности обращения (жалобы).
В случае обоснованности обращения (жалобы) должностное лицо, ответственный или уполномоченный работник, осуществляющий личный прием, принимает меры по изменению действий и решений, повлекших за собой обращение (жалобу) заявителя, в течение рабочего дня.
В журнале по работе с обращениями граждан фиксирует факт обращения и результаты его рассмотрения в течение рабочего дня.
В случаях, когда принятие решения об обоснованности обращения (жалобы) затруднено или заявитель не удовлетворен полученной в ходе устного разъяснения информацией, заявитель излагает жалобу в письменной форме.
Жалоба регистрируется в установленном порядке в день ее получения.
Однако частью 3 статьи 13 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
На основании изложенного выше следует отметить, что выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в нарушении субъектом Российской Федерации права граждан на получение письменного ответа на устное обращение.
3.Абзацем 7 пункта 5.6 Регламента определено, что если документы, имеющие существенное значение для рассмотрения обращения (жалобы), отсутствуют или не приложены к обращению (жалобе), решение принимается без учета доводов, в подтверждение которых документы не представлены.
Частью 1 статьи 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 10 указанного Федерального закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при рассмотрении обращения запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации обязанности для граждан представлять дополнительные документы при рассмотрении обращения.
4.В соответствии с абзацем 1 пункта 5.11 Регламента при обращении (жалобе) заявителя в письменной форме срок рассмотрения обращения (жалобы) не должен превышать 30 рабочих дней с момента регистрации обращения.
Пунктом 2 статьи 1 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определено, что установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Согласно статье 3 указанного Федерального закона правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.
Статьей 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определены сроки рассмотрения письменного обращения. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 указанного выше Федерального закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
На основании изложенного выше следует, что федеральным законодателем срок рассмотрения письменного обращения установлен без указания категории "рабочих дней".
В соответствии с частью 1 статьи 190 Гражданского кодекса Российской Федерации установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации срока рассмотрения письменных обращений граждан, превышающего предельный срок рассмотрения обращений граждан, определенный федеральным законодательством.
Кроме того, в ходе проведения юридической экспертизы установлено, что в тексте Приказа содержатся положения, способствующие проявлению коррупции.
Абзацем 1 пункта 5.8 Регламента установлено, что в случае несогласия заявителя с принятым решением при личном и письменном обращении и при повторном обращении с данным вопросом оно рассматривается комиссией, которая создается с целью досудебного рассмотрения конфликтных ситуаций.
Однако порядок формирования указанной комиссии и ее компетенция данным нормативным правовым актом не определены. Недостаточность норм, устанавливающих порядок создания комиссии, компетенцию должностных лиц Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, может повлечь коррупционные проявления в процессе правоприменения.
В тексте исследуемого Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области разработан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)". В преамбуле исследуемого нормативного правового акта имеется ссылка на указанный акт федерального законодательства с использованием неточной формулировки его названия. В тексте Приказа название Постановления Правительства Российской Федерации сформулировано следующим образом: "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
С целью устранения неточности в использовании названия федерального нормативного правового акта считаем необходимым внести соответствующие изменения в исследуемый Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 4 февраля 2009 г. N 20.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 22 января 2009 г. N 23 "Об утверждении административного регламента Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области предоставления государственной услуги "Обеспечение прав на отдых и оздоровление отдельных категорий детей" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством и устранить выявленное нарушение правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ