Заключение от 12.05.2009 г № 811

Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 12.05.2009 N 470н

Направлено письмом от 12 мая 2009 г. N 02-22/3516
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 12 мая 2009 г. N 470н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 5 ИЮЛЯ 2006 Г. N 811 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ
ОБ УПРАВЛЕНИИ ОХОТНИЧЬЕГО И РЫБНОГО ХОЗЯЙСТВА
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 2006 Г. N 1472,
ОТ 16 ФЕВРАЛЯ 2007 Г. N 191, ОТ 9 ЯНВАРЯ 2008 Г. N 2,
ОТ 14 АПРЕЛЯ 2008 Г. N 452, ОТ 12 СЕНТЯБРЯ 2008 Г. N 1222,
ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2008 Г. N 1816)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 5 июля 2006 г. N 811 "Об утверждении Положения об Управлении охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием для проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждено Положение об Управлении охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Постановления являются отношения, возникающие в связи с организацией системы исполнительных органов государственной власти Волгоградской области в сфере управления природопользованием и охраны окружающей природной среды.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ;
- Федеральным законом от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ;
- Федеральным законом от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области".
В соответствии с пунктами "д" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды; установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определено, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона "О животном мире" законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей природной среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.
Абзацем 2 статьи 6.1 Федерального закона "О животном мире" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области определено, что в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Частью 1 статьи 2 Закона Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что глава администрации возглавляет администрацию Волгоградской области, определяет структуру органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с приложением к указанному выше Закону Волгоградской области Управление охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 39 Устава (Основного закона) Волгоградской области к полномочиям главы администрации области в сфере осуществления исполнительной власти отнесено утверждение структуры и штатного расписания территориальных и отраслевых подразделений администрации области, положений о них.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте исследуемого Постановления выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Пунктом 2.24 Положения установлено, что Управление осуществляет введение ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.
Вместе с тем согласно статье 21 Федерального закона "О животном мире" введение ограничений и запретов на использование объектов животного мира отнесено к компетенции высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Устава (Основного закона) Волгоградской области высшим исполнительным органом в Волгоградской области является администрация Волгоградской области.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в наделении полномочиями по введению ограничений и запретов на использование объектов животного мира ненадлежащего органа исполнительной власти.
2.Пунктом 2.24 Положения установлено, что к полномочиям Управления относится осуществление проверки соблюдения предприятиями и организациями, деятельность которых связана с добычей, переработкой, использованием, воспроизводством объектов животного мира и водных биологических ресурсов, рыбоводством, действующего законодательства в установленной сфере деятельности.
На основании статьи 6 Федерального закона "О животном мире" субъекту Российской Федерации передано осуществление ряда полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов. При этом в сфере рыболовства субъекту Российской Федерации переданы полномочия только по охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства.
Статьей 42 упомянутого Федерального закона установлено, что отношения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов регулируются Федеральным законом от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", а также абзацами 11 и 12 части первой статьи 6, частями третьей и четвертой статьи 16.1, статьями 16.2 и 49.1 настоящего Федерального закона.
Согласно статье 1 Федерального закона "О животном мире" под охраной среды обитания животного мира понимается деятельность, направленная на сохранение или восстановление условий устойчивого существования и воспроизводства объектов животного мира, а под государственным контролем и надзором - осуществление проверки соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания.
В связи с этим в статье 5 Федерального закона "О животном мире" (абзацы 8 и 9) полномочия по осуществлению охраны объектов животного мира и государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира разграничены как два самостоятельных полномочия органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичное разграничение данных полномочий закреплено и в статье 6 этого же Федерального закона (абзацы 2, 14).
Из анализа приведенных норм федерального законодательства следует, что норма, позволяющая субъекту Российской Федерации осуществлять полномочия по государственному контролю и надзору в сфере охраны водных биоресурсов во внутренних водных объектах, отсутствует.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "О Федеральном агентстве по рыболовству" осуществление полномочий по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса, возложено на Федеральное агентство по рыболовству.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части наделения органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями федерального органа исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за водными биологическими ресурсами.
Кроме того, в тексте Постановления выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 2.2 Положения об Управлении охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области, утвержденного исследуемым Постановлением (далее - Положение), к полномочиям Управления в установленной сфере деятельности относится охрана водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства.
Однако согласно абзацу 12 части 1 статьи 6 Федерального закона "О животном мире" Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочия по охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в определении региональным актом федерального органа исполнительной власти, утверждающего перечни анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, не соответствующего федеральному органу, установленному федеральным законодательством.
2.В соответствии с пунктом 2.10 Положения к полномочиям Управления в установленной сфере деятельности относится установление согласованных с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых территориях федерального значения.
Абзацем 3 части 1 статьи 6 Федерального закона "О животном мире" определено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочия по установлению согласованных с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.
Таким образом, определение в исследуемом Постановлении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего согласование объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, не соответствующего федеральному органу, установленному федеральным законодательством, необоснованно.
3.Пунктом 2.34 Положения определено, что к полномочиям Управления отнесено установление сроков открытия и закрытия охоты на территории Волгоградской области в соответствии с действующим законодательством.
Согласно статье 40 Федерального закона "О животном мире" сроки добывания объектов животного мира утверждаются Правительством Российской Федерации.
На основании пункта 17 Правил добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 N 18, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, вправе по согласованию с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации осуществлять корректировку сроков добывания объектов животного мира в пределах 2 недель раньше или 2 недель позже установленных сроков с учетом изменения сроков миграции и воспроизводственных циклов животных в связи с изменением климатических условий в конкретном году.
Таким образом, наделение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению сроков открытия и закрытия охоты, а не корректировке сроков охоты, необоснованно.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 14 июля 2006 г. N 126.
Постановления от 30 ноября 2006 г. N 1472, от 16 февраля 2007 г. N 191, от 9 января 2008 г. N 2, от 14 апреля 2008 г. N 452, от 12 сентября 2008 г. N 1222, от 30 декабря 2008 г. N 1816, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 6 декабря 2006 г. N 227, от 21 февраля 2007 г. N 32, от 30 января 2008 г. N 16, от 23 апреля 2008 г. N 72, от 17 сентября 2008 г. N 170, от 14 января 2009 N 3-4.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 5 июля 2006 г. N 811 "Об утверждении Положения об Управлении охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемое Постановление в соответствие с федеральным законодательством и правилами юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ