Заключение от 05.06.2009 г № 607Н

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 05.06.2009 N 607н

Направлено письмом от 5 июня 2009 г. N 02-22/3845
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 5 июня 2009 г. N 607н
НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПО ТРУДУ И ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 2 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. N 5-Д "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОРЯДКА
ПРОВЕДЕНИЯ КОМИТЕТОМ ПО ТРУДУ И ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПРОВЕРОК, ОФОРМЛЕНИЯ
ИХ РЕЗУЛЬТАТОВ И ВЫДАЧИ ПРЕДПИСАНИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ
ВЫЯВЛЕННЫХ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ОБЛАСТИ
СОДЕЙСТВИЯ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ В ЧАСТИ ПЕРЕДАННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 14 АПРЕЛЯ 2009 Г. N 63/1-Д)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 2 февраля 2009 г. N 5-д "Об утверждении Порядка проведения Комитетом по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области проверок, оформления их результатов и выдачи предписаний по устранению выявленных нарушений законодательства о занятости населения при осуществлении государственного контроля в области содействия занятости населения на территории Волгоградской области в части переданных полномочий Российской Федерации" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Приказа Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 14 апреля 2009 г. N 63/1-д "О внесении изменений в Приказ Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 2 февраля 2009 г. N 5-д "Об утверждении Порядка проведения Комитетом по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области проверок, оформления их результатов и выдачи предписаний по устранению выявленных нарушений законодательства о занятости населения при осуществлении государственного контроля в области содействия занятости населения на территории Волгоградской области в части переданных полномочий Российской Федерации".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждается Порядок проведения Комитетом по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области проверок, оформления их результатов и выдачи предписаний по устранению выявленных нарушений законодательства о занятости населения при осуществлении государственного контроля в области содействия занятости населения на территории Волгоградской области в части переданных полномочий Российской Федерации (далее - Порядок).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, направленные на обеспечение осуществления государственного контроля в сфере занятости на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Трудовым кодексом Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.12.2008 N 1671 "Об утверждении Положения о Комитете по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области".
Частями 1 и 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации определено, что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Каждый имеет право на защиту от безработицы.
Согласно пунктам "б", "ж", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацам 4 и 14 статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации основными принципами правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений признаются защита от безработицы и содействие в трудоустройстве, установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей, осуществление государственного надзора и контроля за их соблюдением.
Абзацем 6 части 1 статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 3 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 6 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" законодательство о занятости населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 7.1 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" определено, что к полномочиям Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится осуществление контроля за:
- обеспечением государственных гарантий в области занятости населения;
- приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты;
- регистрацией инвалидов в качестве безработных.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 15 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" государственная служба занятости населения включает органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные в соответствии с пунктом 1 статьи 7.1 настоящего Закона полномочия.
Согласно подпункту 6 пункта 2 статьи 15 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" деятельность государственной службы занятости населения направлена на осуществление контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения.
Следовательно, настоящий ведомственный нормативный правовой акт издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Комитет по труду и занятости населения входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Пунктом 1.1 Положения о Комитете по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.12.2008 N 1671, установлено, что Комитет по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере содействия занятости населения и социально-трудовой сфере, включая вопросы оплаты труда и его охраны, государственной экспертизы условий труда, альтернативной гражданской службы.
В соответствии с абзацем 18 пункта 3.5 указанного Положения председатель Комитета издает приказы, распоряжения, утверждает правила, инструкции, положения, организует контроль за их исполнением, подписывает служебную и финансовую документацию.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
31 марта 2009 г. прокуратурой Волгоградской области принесен протест на Приказ Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 2 февраля 2009 г. N 5-д, отдельные пункты которого противоречат федеральному законодательству в части установления положений, регламентирующих приостановление проведения проверки при наличии обстоятельств, делающих невозможным ее проведение; проведение встречных проверок, необходимых для проверки соблюдения объектами проверки обязательных требований, установленных законодательством о занятости населения; введение процедуры составления промежуточного акта проверки.
Приказом Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 14.04.2009 N 63/1-д, вносящим изменения в базовый нормативный правовой акт, выявленные несоответствия федеральному законодательству устранены в полном объеме.
Однако при проведении юридической экспертизы исследуемого нормативного правового акта в его тексте выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Пунктом 1 Приказа утверждена форма акта о результатах проверки при осуществлении государственного контроля в области содействия занятости населения согласно приложению N 2.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Утвержденная исследуемым Приказом форма акта о результатах проверки при осуществлении государственного контроля в области содействия занятости населения не соответствует типовой форме, установленной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иной формы акта проверки, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
В пункте 1.2 Порядка проведения Комитетом по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области проверок, оформления их результатов и выдачи предписаний по устранению выявленных нарушений законодательства о занятости населения при осуществлении государственного контроля в области содействия занятости населения на территории Волгоградской области в части переданных полномочий Российской Федерации, утвержденного рассматриваемым Приказом, содержится ссылка на Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Вместе с тем указанный нормативный правовой акт признан утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.
Таким образом, наличие ссылки в Приказе на недействующий нормативный правовой акт необоснованно.
Текст исследуемого ведомственного нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 4 марта 2009 г. N 39.
Приказ Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 14 апреля 2009 г. N 63/1-д, которым вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, на момент проведения юридической экспертизы не опубликован.
Следует обратить внимание, что Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" вступил в силу с 01.05.2009, однако ряд положений указанного нормативного правового акта в части, регламентирующей вид, предмет, основания и срок проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) в отдельных сферах отношений, в том числе трудовой сфере, вступают в силу с 01.01.2010.
Таким образом, с 01.01.2010 отдельные положения исследуемого Приказа (подпункт 1 пункта 1.5, пункт 2.4, пункт 3.5, пункт 3.9, пункт 3.12, пункт 5.2) вступят в противоречие с федеральным законодательством.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 2 февраля 2009 г. N 5-д "Об утверждении Порядка проведения Комитетом по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области проверок, оформления их результатов и выдачи предписаний по устранению выявленных нарушений законодательства о занятости населения при осуществлении государственного контроля в области содействия занятости населения на территории Волгоградской области в части переданных полномочий Российской Федерации" не соответствует в части действующему федеральному законодательству.
Предлагаем привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством и устранить выявленное нарушение правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ