Заключение от 05.06.2009 г № 623Н

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 05.06.2009 N 623н

Направлено письмом от 5 июня 2009 г. N 02-21/4122
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 5 июня 2009 г. N 623н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 6 ДЕКАБРЯ 1999 Г. N 335-ОД
"О ПОРЯДКЕ УПРАВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТЬЮ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 18 СЕНТЯБРЯ 2000 Г. N 433-ОД,
ОТ 2 НОЯБРЯ 2000 Г. N 452-ОД, ОТ 29 МАРТА 2001 Г. N 527-ОД,
ОТ 11 АПРЕЛЯ 2001 Г. N 531-ОД, ОТ 14 СЕНТЯБРЯ 2001 Г.
N 587-ОД, ОТ 7 МАЯ 2002 Г. N 702-ОД, ОТ 1 ОКТЯБРЯ 2002 Г.
N 735-ОД, ОТ 21 ОКТЯБРЯ 2002 Г. N 744-ОД,
ОТ 17 МАРТА 2003 Г. N 797-ОД, ОТ 9 АПРЕЛЯ 2004 Г. N 912-ОД,
ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2005 Г. N 1104-ОД, ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 Г.
N 1208-ОД, ОТ 5 МАЯ 2008 Г. N 1681-ОД,
ОТ 6 МАЯ 2009 Г. N 1874-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 6 декабря 1999 г. N 335-ОД "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Закона Волгоградской области от 6 мая 2009 г. N 1874-ОД "О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 6 декабря 1999 г. N 335-ОД "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон устанавливает порядок управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области, устанавливает порядок реализации правомочий собственника органами государственной власти Волгоградской области и определяет их компетенцию в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Волгоградской области, с учетом особенностей управления отдельными видами объектов (преамбула областного Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются гражданские отношения в сфере владения, пользования и распоряжения объектами имущественных прав.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" ;
- Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" ;
- Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Частью 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
В соответствии с частью 3 статьи 214 и частью 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Пунктом "ж" части 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона имущество, закрепленное за государственным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, может быть изъято у указанного предприятия комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области исключительно в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного государственного унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области, а также при реорганизации и ликвидации государственного унитарного предприятия.
Как установлено частью 3 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации, право хозяйственного ведения имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия по решению собственника.
В соответствии с пунктом 1 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, право хозяйственного ведения имуществом прекращается и имущество может быть изъято собственником у предприятия при отказе предприятия от этого имущества.
Вместе с тем в процессе правоприменения пункта 2 статьи 21 исследуемого Закона возможны ситуации, при которых комитет по управлению государственным имуществом может изъять имущество у унитарного предприятия в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного государственного унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования, при отсутствии отказа предприятия от этого имущества.
В соответствии со статьей 294 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.
Такие пределы установлены частью 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Следует отметить, что ни статья 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", содержащая права собственника имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия, ни статья 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающая основания прекращения права собственности, не предоставляют собственнику имущества право на изъятие этого имущества у унитарного предприятия в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного государственного унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования.
Данная позиция нашла свое закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". Так, согласно пункту 40 Постановления перечень прав собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия, определяется в соответствии с пунктом 1 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации и иными законами. При разрешении споров необходимо учитывать, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованию этих предприятий должны признаваться недействительными.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации полномочия комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области по изъятию у государственных унитарных предприятий закрепленного за ними государственного имущества в случаях использования имущества не в соответствии с целевым назначением, нарушения порядка распоряжения им, предусмотренного уставом указанного государственного унитарного предприятия, в том числе осуществления продажи, сдачи в залог или аренду недвижимого имущества без согласования с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области, при отсутствии отказа предприятия от этого имущества.
Содержание и форма анализируемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 декабря 1999 г. N 242.
Законы Волгоградской области от 18 сентября 2000 г. N 433-ОД, от 2 ноября 2000 г. N 452-ОД, от 29 марта 2001 г. N 527-ОД, от 11 апреля 2001 г. N 531-ОД, от 14 сентября 2001 г. N 587-ОД, от 7 мая 2002 г. N 702-ОД, от 1 октября 2002 г. N 735-ОД, от 21 октября 2002 г. N 744-ОД, от 17 марта 2003 г. N 797-ОД, от 9 апреля 2004 г. N 912-ОД, от 6 октября 2005 г. N 1104-ОД, от 3 апреля 2006 г. N 1208-ОД, от 5 мая 2008 г. N 1681-ОД, от 6 мая 2009 г. N 1874-ОД, вносящие изменения в исследуемый Закон, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 3 октября 2000 г. N 183, от 22 ноября 2000 г. N 217, от 25 апреля 2001 г. N 76, от 17 октября 2001 г. N 192, от 17 мая 2002 г. N 83, от 8 октября 2002 г. N 181, от 25 октября 2002 г. N 194, от 25 марта 2003 г. N 52, от 15 апреля 2004 г. N 69, от 19 октября 2005 г. N 196, от 5 апреля 2006 г. N 58, от 14 мая 2008 г. N 82, от 13 мая 2009 N 84.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 6 декабря 1999 г. N 335-ОД "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ