Заключение от 15.06.2009 г № 701Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 15.06.2009 N 701н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Постановления Администрации Волгоградской области от 31 октября 1995 г. N 546 "О создании мемориальных зон на территории Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждено Положение о мемориальных зонах на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования рассматриваемого нормативного правового акта являются общественные отношения, связанные с увековечением памяти погибших при защите Отечества.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Уголовным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" ;
- Законом Российской Федерации от 14.01.1993 N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктами "д", "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и общие вопросы воспитания, культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" установлено, что законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 9 Закона Российской Федерации "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" порядок проведения поисковой работы определяется настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в части захоронения погибших - органами местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Следовательно, исследуемое Постановление принято с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.
Согласно абзацу 1 пункта 3 статьи 41 Устава (Основного закона) Волгоградской области администрация Волгоградской области издает в пределах своей компетенции правовые акты в форме постановлений, подписываемых главой администрации Волгоградской области.
Таким образом, Администрация Волгоградской области как исполнительный орган Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Пункт 4 исследуемого Постановления предписывает Управлению культуры Администрации Волгоградской области разработать порядок лицензирования групп, осуществляющих поисковую деятельность, по представлению Волгоградского общества "Поиск".
Согласно пункту 3.2 Положения о мемориальных зонах на территории Волгоградской области, утвержденного исследуемым Постановлением, до начала всех видов хозяйственной деятельности в пределах мемориальных зон проводится обследование территории поисковыми отрядами Волгоградского общества "Поиск", действующими на основании лицензии.
Пунктом 4.1 указанного Положения установлено, что в соответствии с Законом Российской Федерации "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" органы местного самоуправления организуют в пределах мемориальных зон поиск и захоронение непогребенных останков воинов, а также останков погибших из обнаруженных стихийных и санитарных погребений. Для выполнения этой работы привлекаются на договорной основе как местные, так и межрегиональные поисковые отряды, которые осуществляют свою деятельность на основании лицензии, выданной в установленном порядке.
Вместе с тем анализ Закона Российской Федерации от 14.01.1993 N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" , статьи 1, 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" , Закона Волгоградской области от 21.06.2003 N 835-ОД "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества на территории Волгоградской области" показал, что лицензирование деятельности по выявлению неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков защитников Отечества, последующему их захоронению (перезахоронению), а также установлению событий войны и сведений о погибших или пропавших без вести защитниках Отечества или военнослужащих армий других государств (так называемой поисковой работы) не предусмотрено. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по самостоятельному регулированию вопросов лицензирования поисковой работы.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации требования о получении лицензии поисковыми объединениями и отрядами.
2.Пунктом 3.1 Положения о мемориальных зонах на территории Волгоградской области, утвержденного исследуемым Постановлением, определено, что в пределах мемориальных зон запрещается производство земляных, строительных и других работ, способных причинить ущерб останкам погибших, другие виды хозяйственной деятельности без согласования со специально уполномоченным государственным органом - Волгоградским областным научно-производственным центром по охране и использованию памятников истории и культуры (далее - ОНЦП).
Согласно пункту 1.3 указанного Положения граница территории указанной зоны вступает в силу с момента включения мемориальной зоны в список мемориальных зон Волгоградской области, утверждаемый Главой Администрации Волгоградской области, и указывается в учетных документах.
В соответствии с пунктом 3.4 Положения о мемориальных зонах на территории Волгоградской области, утвержденного исследуемым Постановлением, границы мемориальных зон определяются ОНПЦ совместно с администрациями районов и городов области, обозначаются на въездах и выездах из них хорошо видимыми пояснительными знаками.
Пунктом 5.3 названного Положения установлено, что ликвидация мемориальной зоны производится решением ОНПЦ по представлению Волгоградского общества "Поиск" и по согласованию с Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Волгоградской области.
Однако в соответствии с абзацами 1, 4 и 6 статьи 6 Закона Российской Федерации "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" в целях обеспечения сохранности воинских захоронений в местах, где они расположены, органами местного самоуправления устанавливаются охранные зоны и зоны охраняемого природного ландшафта в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.
Строительные, земляные, дорожные и другие работы, в результате которых могут быть повреждены воинские захоронения, проводятся только после согласования с органами местного самоуправления.
Сохранность воинских захоронений обеспечивается органами местного самоуправления.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вмешательстве субъекта Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления в части отнесения к полномочиям органов государственной власти Волгоградской области и специально уполномоченного государственного органа - Волгоградского областного научно-производственного центра по охране и использованию памятников истории и культуры полномочия по определению границ мемориальных зон и принятию решений о ликвидации мемориальных зон.
Содержание и форма исследуемого нормативного правового акта соответствуют правилам юридической техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 16 ноября 1995 г. N 215.
Вывод: Юридической экспертизой установлено, что Постановление Администрации Волгоградской области от 31 октября 1995 г. N 546 "О создании мемориальных зон на территории Волгоградской области" не соответствует федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемое Постановление в соответствие с действующим законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ