Заключение от 12.10.2009 г № 1096Н

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 12.10.2009 N 1096н

Направлено письмом от 12 октября 2009 г. N 02-22/7267
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 12 октября 2009 г. N 1096н
НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 4 СЕНТЯБРЯ 2009 Г. N 475/02 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ИСПОЛНЕНИЯ КОМИТЕТОМ
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ АДМИНИСТРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ
И ПРОВЕДЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
ОБЪЕКТОВ РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ НА ТЕРРИТОРИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 4 сентября 2009 г. N 475/02 "Об утверждении Административного регламента исполнения Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня на территории Волгоградской области" (далее - проект Приказа) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждается Административный регламент исполнения Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня на территории Волгоградской области (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере организации исполнения органом государственной власти государственных функций по проведению экологической экспертизы на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" ;
- Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ;
- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 679 "Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы";
- Приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 22.04.1998 N 238 "Об утверждении Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы";
- Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.10.2008 N 283 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению Государственной экологической экспертизы федерального уровня";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.12.2008 N 1693 "Об утверждении Положения о Комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области" ;
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 28.04.2007 N 682 "Об утверждении Положения об организации и проведении государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня на территории Волгоградской области" ;
- Постановлением Администрации Волгоградской области от 13.10.2008 N 101-п "Об утверждении норматива накладных расходов при определении стоимости проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня на территории Волгоградской области".
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 2 Федерального закона "Об экологической экспертизе" законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 указанного Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области экологической экспертизы:
- принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации;
- организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;
- осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.
Статьей 10 Федерального закона "Об экологической экспертизе" установлено, что государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном названным Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Пунктами 1, 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, определено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:
а) упорядочение административных процедур и административных действий;
б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;
д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим постановлением.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" определено, что комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 1.1 Положения о Комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.12.2008 N 1693 (далее - Положение), установлено, что Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, обеспечения экологической безопасности, охраны и использования природных ресурсов, в том числе геологического изучения, использования и охраны недр и водных объектов, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, государственной экологической экспертизы.
Согласно абзацу 18 пункта 3.4 Положения председатель Комитета издает приказы и распоряжения по Комитету.
Таким образом, Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме приказа.
Однако в тексте исследуемого Приказа выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Пунктом 5.5 Регламента определен перечень сведений, которые должны содержаться в письменном обращении.
В соответствии с приведенным пунктом Регламента обращение (жалоба) в том числе должно содержать причины несогласия с обжалуемым действием (бездействием), обстоятельства, на основании которых Заявитель считает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена какая-либо обязанность.
Вместе с тем пунктом 1 статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 7 указанного Федерального закона, определяющей требования к письменному обращению, установлено, что гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления обязательных требований к письменному обращению.
Кроме того, в тексте исследуемого проекта Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
Текст исследуемого нормативного правового акта не опубликован.
Вместе с тем рассматриваемым Приказом затрагивается право граждан в сфере организации исполнения органом государственной власти государственных функций по проведению экологической экспертизы на территории Волгоградской области.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, поскольку рассматриваемый ведомственный нормативный правовой акт затрагивает права и свободы человека и гражданина, следовательно, его неопубликование будет являться нарушением требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
В тексте исследуемого Приказа положений, способствующих проявлению коррупции, не выявлено.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 4 сентября 2009 г. N 475/02 "Об утверждении Административного регламента исполнения Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем учесть замечания Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ