Заключение от 11.12.2009 г № 1311Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 11.12.2009 N 1311н
Направлено письмом от 11 декабря 2009 г. N 02-21/9703
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 11 декабря 2009 г. N 1311н
НА УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 17 ИЮЛЯ 1996 Г. N 73-ОД
(В РЕДАКЦИИ ЗАКОНОВ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 26.11.1997
N 146-ОД, ОТ 06.01.1999 N 238-ОД, ОТ 19.03.1999 N 251-ОД,
ОТ 19.07.1999 N 287-ОД, ОТ 06.12.1999 N 332-ОД,
ОТ 06.12.1999 N 333-ОД, ОТ 03.07.2000 N 423-ОД,
ОТ 29.08.2000 N 430-ОД, ОТ 16.11.2000 N 464-ОД,
ОТ 17.11.2000 N 467-ОД, ОТ 17.11.2000 N 475-ОД,
ОТ 27.11.2000 N 478-ОД, ОТ 11.01.2001 N 491-ОД,
ОТ 28.05.2001 N 539-ОД, ОТ 04.06.2001 N 547-ОД,
ОТ 22.06.2001 N 556-ОД, ОТ 22.06.2001 N 557-ОД,
ОТ 13.07.2001 N 567-ОД, ОТ 13.07.2001 N 575-ОД,
ОТ 17.07.2001 N 578-ОД, ОТ 13.11.2001 N 628-ОД,
ОТ 30.11.2001 N 637-ОД, ОТ 12.07.2002 N 723-ОД,
ОТ 02.06.2003 N 828-ОД, ОТ 09.09.2003 N 863-ОД,
ОТ 09.12.2003 N 892-ОД, ОТ 15.07.2004 N 937-ОД,
ОТ 20.01.2005 N 995-ОД, ОТ 12.12.2005 N 1131-ОД,
ОТ 09.03.2006 N 1202-ОД, ОТ 15.06.2006 N 1235-ОД,
ОТ 28.12.2006 N 1396-ОД, ОТ 19.04.2007 N 1445-ОД,
ОТ 03.07.2007 N 1492-ОД, ОТ 09.08.2007 N 1507-ОД,
ОТ 01.11.2007 N 1537-ОД, ОТ 03.03.2008 N 1635-ОД,
ОТ 22.04.2008 N 1663-ОД, ОТ 28.04.2008 N 1668-ОД,
ОТ 08.07.2008 N 1729-ОД, ОТ 02.12.2008 N 1796-ОД,
ОТ 06.05.2009 N 1878-ОД, ОТ 14.10.2009 N 1935-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Устава (Основного закона) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. N 73-ОД (далее - Устав) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является принятие Волгоградской областной Думой Закона Волгоградской области от 14 октября 2009 г. N 1935-ОД "О внесении изменения в Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. N 73-ОД".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Устав (Основной закон) Волгоградской области принят в целях закрепления правового статуса Волгоградской области как субъекта Российской Федерации, обеспечения правовой основы ее развития.
Предметом правового регулирования Устава (Основного закона) Волгоградской области являются общественные отношения в сфере установления административно-территориального устройства Волгоградской области, организации системы органов государственной власти Волгоградской области, организации местного самоуправления в Волгоградской области.
Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- иными нормативными правовыми актами.
Частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации установлено, что область как субъект Российской Федерации имеет свой устав и законодательство.
Согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус области определяется Конституцией Российской Федерации и уставом области, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в тексте Устава выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 4 Устава (Основного закона) Волгоградской области источником государственной власти на территории Волгоградской области являются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Волгоградской области, которые осуществляют свою власть в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и настоящим Уставом, непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Непосредственным выражением воли населения Волгоградской области являются областной референдум и свободные выборы.
Таким образом, в соответствии с указанными положениями население Волгоградской области провозглашено источником и носителем государственной власти Волгоградской области.
Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
На основании изложенного следует вывод о том, что население Волгоградской области не может быть источником власти в отрыве от многонационального народа Российской Федерации и вышеуказанными положениями Устава (Основного закона) Волгоградской области ограничены права других граждан Российской Федерации на участие в осуществлении государственной власти на территории области.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации положения, в соответствии с которым население Волгоградской области провозглашено источником и носителем государственной власти Волгоградской области.
Данный вывод подтверждается Постановлением Конституционного суда от 07.06.2000 N 10-П, Определением Конституционного суда от 06.12.2001 N 250-О.
2.В соответствии с пунктом 2 статьи 57 Устава (Основного закона) Волгоградской области органы местного самоуправления вправе передавать отдельные полномочия по решению вопросов местного значения органам государственной власти.
Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Согласно подпункту "з" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает только возможность передачи друг другу полномочий органов местного самоуправления различных уровней.
Так, в соответствии с абзацами 1, 2 пункта 4 статьи 15 указанного выше Федерального закона органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
На основании изложенного следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, кроме того, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодательным актом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении полномочий органов местного самоуправления по передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти.
Данный вывод подтверждается Постановлением Конституционного суда от 30.11.2000 N 15-П.
Форма и содержание Устава соответствуют правилам законодательной техники.
В тексте исследуемого нормативного правового акта положений, способствующих проявлению коррупции, не выявлено.
Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17.07.1996 N 73-ОД опубликован в газете "Волгоградская правда" N 140 от 01.08.1996.
Законы Волгоградской области, вносящие изменения в Устав (Основной закон) Волгоградской области, опубликованы в газете "Волгоградская правда" N 229 от 05.12.19997, N 4 от 14.01.1999, N 55 от 30.03.1999, N 139 от 03.08.1999, N 237 от 21.12.1999, N 129 от 18.07.2000, N 163 от 05.09.2000, N 221 от 28.11.2000, N 221 от 28.11.2000, N 240 от 27.12.2000, N 6 от 12.01.2001, N 124 от 11.07.2001, N 119 от 04.07.2001, N 144 от 08.08.2001, N 149 от 15.08.2001, N 151 от 17.08.2001, N 232 от 18.12.2001, N 5 от 12.01.2002, N 124 от 19.07.2002, N 103 от 11.06.2003, N 174 от 23.09.2003, N 230 от 16.12.2003, N 138 от 29.07.2004, N 11 от 22.01.2005, N 237 от 17.12.2005, N 43 от 15.03.2006, N 112 от 24.06.2006, N 5 от 13.01.2007, N 75 от 25.04.2007, N 120 от 04.07.2007, N 150 от 15.08.2007, N 209 от 07.11.2007, N 42 от 12.03.2008, N 73 от 24.04.2008, N 77 от 30.04.2008, N 125 от 16.07.2008, N 231 - 232 от 10.12.2008, N 89 от 20.05.2009, N 202 от 28.10.2009.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. N 73-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ