Заключение от 12.01.2010 г № 115-П

Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 12.01.2010 N 11н

Направлено Письмом от 12 января 2010 г. N 02-14/258
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 12 января 2010 г. N 11н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 4 МАЯ 2009 Г. N 115-П "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОРЯДКА
ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СУБСИДИЙ НА КОМПЕНСАЦИЮ ЧАСТИ ЗАТРАТ
ПО СТРАХОВАНИЮ УРОЖАЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ КУЛЬТУР,
УРОЖАЯ МНОГОЛЕТНИХ НАСАЖДЕНИЙ И ПОСАДОК МНОГОЛЕТНИХ
НАСАЖДЕНИЙ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 14 СЕНТЯБРЯ 2009 Г. N 332-П,
ОТ 26 ОКТЯБРЯ 2009 Г. N 381-П)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная юридическая экспертиза Постановления Администрации Волгоградской области от 4 мая 2009 г. N 115-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утвержден Порядок предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений (далее - Порядок).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются отношения, возникающие в связи с расходованием средств областного бюджета в форме предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Нормативное регулирование в сфере рассматриваемых отношений осуществляется следующими нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 N 1091 "Об утверждении Правил предоставления в 2009 - 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений" ;
- Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13.02.2009 N 55 "О формах документов для предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений и контроля за эффективностью их использования";
- Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 19.02.2009 N 72 "Об утверждении методик определения страховой стоимости и размера утраты (гибели) или частичной утраты урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений и ставок для расчета субсидий";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.12.2008 N 1810-ОД "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" .
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Пунктом 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Абзацами 3, 5 части 1 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся:
- утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением;
- установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами).
В соответствии с пунктом 2 Правил предоставления в 2009 - 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 N 1091, субсидии предоставляются на цели софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с компенсацией части страховой премии, уплаченной сельскохозяйственными товаропроизводителями по договорам страхования на случай утраты (гибели) или частичной утраты урожая сельскохозяйственных культур (зерновых, масличных, технических, кормовых, бахчевых культур, картофеля, овощей), урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений (виноградники, плодовые, ягодные, орехоплодные насаждения, плантации хмеля, чая) в результате воздействия опасных для производства сельскохозяйственной продукции природных явлений (засуха, заморозки, вымерзание, выпревание, градобитие, пыльные, песчаные бури, землетрясение, лавина, сель, половодье, переувлажнение почвы).
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона Волгоградской области "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" субсидии в сфере агропромышленного производства и рыболовства предоставляются юридическим лицам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, индивидуальным предпринимателям, являющимся сельскохозяйственными товаропроизводителями; организациям агропромышленного комплекса; сельскохозяйственным потребительским кооперативам; садоводческим некоммерческим товариществам; гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство; учреждениям начального профессионального образования, производящим сельскохозяйственную продукцию; юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, имеющим в собственности отдельно расположенные гидротехнические сооружения, земли сельскохозяйственного назначения, подверженные эрозионным процессам, а также организациям, эксплуатирующим отдельно расположенные гидротехнические сооружения, относящиеся к государственной собственности Волгоградской области; сельскохозяйственным кооперативным рынкам на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений по договору страхования, заключенному со страховыми организациями, в 2009 году в сумме 95000,0 тыс. рублей, в 2010 году - 38410,0 тыс. рублей, в 2011 году - 41254,0 тыс. рублей.
Согласно пункту 1 и подпункту 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.
Согласно части 2 пункта 3 статьи 41 Устава (Основного закона) Волгоградской области администрация Волгоградской области издает в пределах своей компетенции правовые акты в форме постановлений, подписываемых главой администрации Волгоградской области.
Таким образом, Администрация Волгоградской области как высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте Постановления выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно подпунктам "а", "б", "в" пункта 3.3 Порядка, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, субсидии на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений за счет средств областного бюджета предоставляются при заключении договора страхования со страховой организацией, соблюдающей следующие условия:
- наличие рейтинга надежности (финансовой устойчивости) одного из международных рейтинговых агентств не ниже уровня "ВВ-" по классификации рейтинговых агентств "Фитч Рейтингс" (Fitch Ratings) или "Стандарт энд Пурс" (Standard & Poor's) либо не ниже уровня "ВаЗ" по классификации рейтингового агентства "Мудис Инвесторс Сервис" (Moody's Investors Service) либо рейтинга одного из российских рейтинговых агентств категории (класса), соответствующего уровню удовлетворительной надежности (финансовой устойчивости);
- стоимость чистых активов страховой организации составляет не менее 850 млн. рублей на начало года, предшествующего году заключения договора страхования;
- доля поступлений страховой и перестраховочной премий по сельскохозяйственному страхованию в структуре страхового портфеля составляет не более 20 процентов общего объема поступлений страховой и перестраховочной премий за предшествующий календарный год.
Пунктом 4 Порядка предусмотрено, что в случае заключения договора страхования со страховой организацией, не соблюдающей условия, указанные в подпункте 3.3 настоящего Порядка, субсидии за счет средств областного бюджета предоставляются сельскохозяйственному товаропроизводителю при перестраховании страховой организацией не менее 30 процентов принимаемого по такому договору страхования риска в страховой организации, соблюдающей указанные условия.
Таким образом, право сельскохозяйственных товаропроизводителей, претендующих на получение финансовой поддержки со стороны государства, ограничено их обязанностью заключать договоры страхования с теми страховщиками, которые соответствуют определенным оспариваемыми нормами требованиям, а право страховых организаций осуществлять деятельность на рынке страховых услуг, оказываемых таким товаропроизводителям, - обязанностью соответствовать этим требованиям либо перестраховать часть принимаемых рисков, причем не у любого страховщика, имеющего лицензию на перестрахование, а только в страховой организации, отвечающей требованиям, установленным высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации.
Однако федеральным законодательством такие ограничения не установлены.
Пункт 2 статьи 12 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", предусматривая предоставление сельскохозяйственным товаропроизводителям за счет бюджетных средств субсидий в размере не менее пятидесяти процентов от уплаченной страховой премии (страховых взносов) по договору страхования, не устанавливает требования, предъявляемые к страховой организации, осуществившей страхование, и не наделяет ни федеральные, ни региональные органы исполнительной власти полномочиями урегулировать отношения в сфере страхования и определить условия, от выполнения которых страховой организацией зависят как право застрахованного лица на получение финансовой помощи государства, так и возможность осуществления страховщиком деятельности на рынке сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой. Названная статья не препятствует сельскохозяйственным товаропроизводителям и страховщикам, желающим воспользоваться соответственно правом на получение субсидий либо осуществить перестрахование принятых по договору рисков, свободно выбирать страховщика (перестраховщика) независимо от рейтинга или иных критериев его деятельности.
Право сельскохозяйственных товаропроизводителей на страхование сельскохозяйственных рисков, в том числе осуществляемое с государственной поддержкой, в любой выбранной ими страховой организации, имеющей разрешение (лицензию) на осуществление страхования соответствующего вида, непосредственно основано на положениях статей 1, 421, 927 Гражданского кодекса Российской Федерации и может быть ограничено только федеральным законом.
Требования, которым должны отвечать страховые организации, в соответствии с частью 2 статьи 938 Гражданского кодекса Российской Федерации определяются законами о страховании. Таковым является Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", устанавливающий требования к страховым организациям, соблюдение которых является условием их допуска на страховой рынок. Дополнительных требований к страховым организациям, участвующим в системе сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой, указанный Закон не содержит.
Следовательно, страховые организации, отвечающие установленным федеральным законом требованиям, вправе заключать договоры страхования соответствующего вида, предусмотренного выданной им лицензией, с любым обратившимся к ним гражданином или юридическим лицом. Реализация же сельскохозяйственными товаропроизводителями права свободно выбирать страховщика независимо от рейтинга и иных показателей его деятельности не влияет на объем предоставленных им льгот и компенсаций и не может служить основанием для отказа в государственной поддержке по мотиву несоответствия страховой организации, осуществившей сельскохозяйственное страхование, требованиям, не предъявляемым к ней федеральным законом.
Подпункты "а", "б", "в" пункта 3.3 Порядка вводят дополнительные по сравнению с федеральным законом требования, которым должна отвечать страховая организация, ограничивая тем самым свободу выбора страховой организации сельскохозяйственными товаропроизводителями, рассчитывающими на финансовую помощь государства, и создавая вследствие этого необоснованные препятствия страховым организациям, действующим на рынке страховых услуг, оказываемых с государственной поддержкой.
Пункт 4 Порядка как устанавливающий обязанность страховщика, участвующего на рынке страховых услуг, оказываемых с государственной поддержкой, осуществить перестрахование не в любой избранной им страховой организации, обладающей соответствующей лицензией, а только в той, которая соответствует определенным органом исполнительной власти требованиям, противоречит ст. ст. 938, 967 ГК РФ, в силу которых страховщик не обязан, а вправе застраховать полностью или частично принятый на себя риск выплаты страхового возмещения или страховой суммы у любого другого страховщика (страховщиков), отвечающего установленным федеральным законом требованиям.
Кроме того, подпункты "а", "б", "в" пункта 3.3, пункта 4 Порядка, предписывая заключать договоры сельскохозяйственного страхования, по которым оказывается государственная помощь, с определенными страховыми организациями, оказывающими услуги по страхованию (перестрахованию), ограничивают свободу выбора хозяйствующих субъектов не только сельскохозяйственными товаропроизводителями, но и страховыми организациями, намеренными перестраховать принятые на себя риски, в выбранной ими страховой организации, и не соответствуют положениям пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", запрещающей установление для приобретателей товаров (услуг) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (услуги).
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации дополнительных, не определенных федеральным законодателем требований к страховым организациям.
Данная позиция подтверждается Решением Верховного Суда Российской Федерации от 01.09.2009 N ГКПИ09-819, признающим недействующими подпункты "а", "б", "в" пункта 5 и пункт 6 Правил предоставления в 2009 - 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 N 1091, аналогичные по содержанию подпунктам "а", "б", "в" пункта 3.3 и пункта 4 Порядка.
Кроме того, в ходе проведения юридического исследования в тексте рассматриваемого Постановления выявлено нарушение правил юридической техники, влекущее нарушение прав граждан (сельскохозяйственных товаропроизводителей) на получение субсидии, заключающееся в следующем.
В соответствии с абзацем 2 пункта 1 Постановления Администрации Волгоградской области от 26 октября 2009 г. N 381-п "О внесении изменений в Постановление Администрации Волгоградской области от 4 мая 2009 г. N 115-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений" в исследуемое Постановление внесены изменения, согласно которым изменяется (увеличивается) срок представления документов для получения сельскохозяйственными товаропроизводителями субсидий за счет средств областного бюджета (с 20 сентября на 10 октября).
Вместе с тем Постановление Администрации Волгоградской области N 381-п издано 26 октября 2009 г., то есть дата, до которой граждане имеют право сдавать документы в 2009 году, уже прошла.
Таким образом, на практике применить исследуемое Постановление в 2009 году невозможно, так как легализация увеличения срока представления документов в уполномоченный орган (Комитет по сельскому хозяйству и продовольствию) с 20 сентября до 10 октября осуществлена гораздо позже предельного срока подачи документов в 2009 году.
Кроме того, учитывая тот факт, что увеличение срока представления документов для получения субсидий из областного бюджета непосредственно связано с использованием права неограниченного круга лиц на получение субсидии, то положение пункта 2 Постановления Администрации Волгоградской области от 26 октября 2009 г. N 381-п, предусматривающее, что указанное постановление вступает в силу со дня его подписания, подлежит официальному опубликованию и распространяет свое действие на отношения, возникшие с 1 января 2009 г., не соответствует требованиям части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации (любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанность человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы: официально для всеобщего сведения), поскольку лишает заинтересованных граждан (сельскохозяйственных товаропроизводителей) возможности реализовать право на получение субсидии в 2009 году под урожай 2010 года.
Принимая во внимание изложенное выше, следует сделать вывод о том, что исполнить требования подпункта "б" пункта 8 Порядка предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений, утвержденного Постановлением Администрации Волгоградской области от 04.05.2009 N 115-п , в части сроков представления документов (до 10 октября) в 2009 году невозможно. Принятие уполномоченным органом документов в период с 20.09.2009 по 09.10.2009 и предоставление субсидии под урожай 2009 года на основе указанных документов будет фактически незаконным.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 13 мая 2009 г. N 84.
Постановления от 14 сентября 2009 г. N 332-п, от 26 октября 2009 г. N 381-п, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 23 сентября 2009 г. N 177, от 6 ноября 2009 г. N 208.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Администрации Волгоградской области от 4 мая 2009 г. N 115-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемое Постановление в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ