Заключение от 04.08.2005 г № 413З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 04.08.2005 N 413з
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 26 июля 2005 года N 1095-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон устанавливает правовые основания для реализации органами местного самоуправления муниципальных районов государственных полномочий Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, направленные на обеспечение организации деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов, наделенных отдельными государственными полномочиями Волгоградской области в бюджетной сфере.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацу 5 пункта 1 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Пунктом 2 статьи 19 указанного выше Федерального закона предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации .
Следовательно, рассматриваемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях выравнивания, исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения.
Порядок образования регионального фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из указанного фонда, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.
В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений предоставляются из бюджета муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации, и (или) путем установления представительным органом муниципального района дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 60 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношений путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в ходе правового исследования в тексте исследуемого Закона Волгоградской области выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
Частями 1 и 3 пункта 3 статьи 8 областного Закона предусмотрена возможность изъятия и (или) учета при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам средств, полученных поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации) и изменения дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение финансового года в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Волгоградской области, соответственно.
Приведенные положения областного Закона вступают в противоречие с частями 3 и 4 пункта 4 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение финансового года не допускается.
Средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации), изъятию и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи, местным бюджетам не подлежат.
Указанные нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации носят императивный характер и не подлежат расширительному толкованию, поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрены случаи, допускающие изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение финансового года, а также санкционирующие изъятие и (или) учет при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам средств, полученных поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации).
Кроме того, действующим федеральным законодательством, регулирующим рассматриваемую сферу отношений, органы государственной власти субъектов Федерации не наделены полномочиями, связанными с установлением соответствующих случаев.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 26 июля 2005 года N 1095-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений" не соответствует федеральному законодательству в части установления субъектом Федерации возможности изменения дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений; изъятия и (или) учета при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам средств, полученных поселением по дополнительному нормативу отчислений.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА