Заключение от 10.10.2005 г № 527З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 10.10.2005 N 527з
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 3 апреля 1998 года N 163-ОД "Об экологической безопасности на территории Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является вступление в законную силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.
Повторной юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон определяет правовые основы в сфере обеспечения экологической безопасности на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования являются общественные отношения, направленные на обеспечение предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности человека на окружающую природную среду.
Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере отношений осуществляется следующими нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями, внесенными от 9 мая 2005 года N 45-ФЗ);
- Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" ;
- Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" .
Согласно пунктам "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктами 1 и 4 статьи 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определено, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацам 2 и 5 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации, разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в ходе правового исследования в тексте рассматриваемого областного Закона выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, состоящие в следующем.
1.Пункт 1 части 1 статьи 5 областного Закона, согласно которому государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специальным уполномоченным органом государственной власти Волгоградской области, не соответствует абзацу 15 статьи 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды", устанавливающему, что организация и проведение государственной экологической экспертизы относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Кроме того, пунктами 1 и 2 статьи 10 Федерального закона "Об экологической экспертизе" определено, что государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы и его территориальные органы имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы.
Выявленное несоответствие заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере организации и проведения государственной экологической экспертизы.
2.В соответствии с пунктом 1 статьи 12 рассматриваемого областного Закона все экологически опасные виды производственной деятельности на территории Волгоградской области должны в обязательном порядке декларировать свою экологическую и техногенную безопасность, иметь сертификат экологической безопасности объекта в соответствии с требованиями, утвержденными органами государственной власти Волгоградской области.
Вместе с тем согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона "О техническом регулировании" законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия) и обязательной сертификации (пункт 3 статьи 20 Федерального закона "О техническом регулировании").
Пунктом 2 статьи 23 и пунктом 1 статьи 25 указанного выше Федерального закона форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов.
Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом.
Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона "О техническом регулировании" технический регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов, с учетом положений настоящего Федерального закона.
Таким образом, субъект Российской Федерации не вправе регулировать отношения в сфере декларирования соответствия и обязательной сертификации экологически опасных видов производственной деятельности.
В тексте анализируемого областного Закона выявлены нарушения правил законодательной техники.
1.В исследуемом нормативном правовом акте не обеспечено единство понятий "окружающая среда", "природная среда" и "экологическая безопасность" с понятиями, используемыми в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".
Главное управление рекомендует уточнить понятийный аппарат с целью четкости и простоты применения Закона Волгоградской области.
2.Ссылка в пункте 1 статьи 8 рассматриваемого Закона Волгоградской области на Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации" необоснованна, поскольку приведенный федеральный нормативный правовой акт отменен путем признания утратившим силу в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ.
Исследуемый Закон Волгоградской области опубликован в областной газете "Волгоградская правда" N 75 от 23 апреля 1998 года.
Законы Волгоградской области, вносящие изменения в рассматриваемый нормативный правовой акт, опубликованы в областной газете "Волгоградская правда" N 1 от 6 января 1999 года, N 105 от 16 июня 1999 года, N 238 от 27 декабря 2001 года, N 239 от 28 декабря 2001 года, N 3 от 10 января 2003 года, N 36 от 2 марта 2005 года, N 38 от 4 марта 2005 года.
Вывод: Повторной юридической экспертизой установлено, что Закон Волгоградской области от 3 апреля 1998 года N 163-ОД "Об экологической безопасности на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части наделения органов государственной власти Волгоградской области полномочиями по организации и проведению экологической экспертизы, регулирования вопросов, связанных с декларированием соответствия и обязательной сертификацией экологически опасных видов производственной деятельности.
Предлагаю привести региональный нормативный правовой акт в соответствие с действующим федеральным законодательством.
Прошу сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА