Заключение от 16.02.2011 г № 301-П

Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 16.02.2011 N 168н

Направлено письмом от 16 февраля 2011 г. N 02-14/1052
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 16 февраля 2011 г. N 168н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 10 АВГУСТА 2009 Г. N 301-П "О ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ МЕРАХ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ
ВЕТЕРАНОВ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ 1941 - 1945 ГОДОВ
И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ ЛИЦ, ПРОЖИВАЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ, ЗА СЧЕТ СУБВЕНЦИЙ
ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА" (В РЕДАКЦИИ
ОТ 8 ФЕВРАЛЯ 2010 Г. N 19-П, ОТ 1 МАРТА 2010 Г. N 39-П,
ОТ 11 МАЯ 2010 Г. N 203-П, ОТ 11 ОКТЯБРЯ 2010 Г. N 479-П,
ОТ 14 ДЕКАБРЯ 2010 Г. N 636-П)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза постановления Администрации Волгоградской области от 10 августа 2009 г. N 301-п "О дополнительных мерах социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненных к ним лиц, проживающих на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области постановления Администрации Волгоградской области от 14 декабря 2010 г. N 636-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 10 августа 2009 г. N 301-п "О дополнительных мерах социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненных к ним лиц, проживающих на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждены:
- Порядок предоставления социальной выплаты на приобретение или строительство жилых помещений ветеранам Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненным к ним лицам, проживающим на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета;
- Порядок предоставления жилых помещений на праве собственности ветеранам Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненным к ним лицам, проживающим на территории Волгоградской области, приобретенных за счет субвенций федерального бюджета;
- Порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма ветеранам Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненным к ним лицам, проживающим на территории Волгоградской области, приобретенных за счет субвенций федерального бюджета.
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются общественные отношения, возникающие в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "О ветеранах" определено, что законодательство Российской Федерации о ветеранах состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, установленных статьями 14 - 19 и 21 настоящего Федерального закона, полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 16 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, и полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17 - 19 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных в пункте 1 настоящей статьи мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций.
Согласно пунктам 3.1 и 11 статьи 23.2 указанного выше Федерального закона по письменным заявлениям указанных в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, обеспечение жильем может осуществляться путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, размер которой определяется исходя из общей площади жилья 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.
Определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения указанным в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.
Согласно части 2 пункта 3 статьи 41 Устава (Основного закона) Волгоградской области администрация Волгоградской области издает в пределах своей компетенции правовые акты в форме постановлений, подписываемых главой администрации Волгоградской области.
Статьей 40 Устава (Основного закона) Волгоградской области установлено, что в случаях, когда глава администрации Волгоградской области временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет один из его первых заместителей.
Таким образом, Администрация Волгоградской области как высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме постановления.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно абзацу 3 подпункта "а" пункта 10 Порядка предоставления социальной выплаты на приобретение или строительство жилых помещений ветеранам Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненным к ним лицам, проживающим на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, предоставление социальной выплаты осуществляется в следующем порядке:
а) гражданин, получивший гарантийное письмо о предоставлении социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах":
- заключает с продавцом договор приобретения жилого помещения или договор долевого участия в строительстве жилья (далее именуется - договор).
Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, установленных статьями 14 - 19 и 21 настоящего Федерального закона, полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 16 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, и полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17 - 19 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
В соответствии с пунктом 3.1 статьи 23.2 названного Федерального закона по письменным заявлениям указанных в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, обеспечение жильем может осуществляться путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, размер которой определяется исходя из общей площади жилья 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.
Следовательно, действующее федеральное законодательство не устанавливает в качестве обязательного условия предоставления и расходования единовременной денежной выплаты заключение только договора долевого участия в строительстве жилья.
Определенное в тексте анализируемого Постановления правовое положение о том, что социальная выплата предоставляется на строительство при условии заключения договора долевого строительства жилья, то есть определение субъектом Российской Федерации способа реализации социальной выплаты на строительство в виде долевого строительства жилья, ограничивает право льготной категории граждан на добровольный и самостоятельный выбор способа ее реализации, в частности на возможность использования единовременной денежной выплаты на индивидуальное жилищное строительство.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации права граждан льготной категории на получение и использование единовременной денежной выплаты на индивидуальное жилищное строительство.
Необходимо отметить, что позиция Управления о наличии в тексте исследуемого нормативного правового акта указанного выше несоответствия действующему федеральному законодательству подтверждена Департаментом законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Министерства юстиции Российской Федерации.
Так, по мнению Департамента, изложенному в письме от 08.02.2011 N 17-6023/11, Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", предоставляя субъектам Российской Федерации право определять порядок предоставления единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения за счет субвенций из федерального бюджета, не ограничил право ветеранов и приравненных к ним лиц на получение указанной денежной выплаты для индивидуального жилищного строительства.
Таким образом, установление субъектом Российской Федерации способа реализации единовременной денежной выплаты на строительство жилья лишь путем участия ветеранов и приравненных к ним лиц в долевом строительстве, может повлечь нарушение прав данной категории граждан, в том числе проживающих в сельской местности, желающих реализовать свое право на получение единовременной денежной выплаты на строительство жилья, а именно в целях строительства индивидуального жилья.
Кроме того, в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.Наименование исследуемого нормативного правового акта сформулировано следующим образом: "О дополнительных мерах социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненных к ним лиц, проживающих на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета".
Вместе с тем в соответствии с положениями федерального законодательства установленные анализируемым нормативным правовым актом меры социальной поддержки являются федеральными мерами социальной защиты и финансируются за счет средств федерального бюджета.
На основании изложенного выше предлагаем в наименовании Постановления слово "дополнительных" исключить.
2.Постановлением Администрации Волгоградской области от 14.12.2010 N 636-п в текст подпункта "а" пункта 10 Порядка предоставления социальной выплаты на приобретение или строительство жилых помещений ветеранам Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненным к ним лицам, проживающим на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, внесены изменения в части замены слов "договор купли-продажи жилого помещения" на слова "договор приобретения жилого помещения".
С целью обеспечения согласованности положений исследуемого нормативного правового акта предлагаем внести аналогичное изменение в приложение N 4 к Порядку, предусматривающее перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению о перечислении социальной выплаты продавцу жилого помещения или застройщику.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 19 августа 2009 г. N 152.
Постановления Администрации Волгоградской области от 8 февраля 2010 г. N 19-п, от 1 марта 2010 г. N 39-п, от 11 мая 2010 г. N 203-п, от 11 октября 2010 г. N 479-п, от 14 декабря 2010 г. N 636-п, которыми вносятся изменения в анализируемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 17 февраля 2010 г. N 29, от 10 марта 2010 г. N 41, от 19 мая 2010 г. N 88, от 20 октября 2010 г. N 196, от 22 декабря 2010 г. N 239.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что постановление Администрации Волгоградской области от 10 августа 2009 г. N 301-п "О дополнительных мерах социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов и приравненных к ним лиц, проживающих на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемое Постановление в соответствие с действующим федеральным законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ