Заключение от 18.02.2011 г № 159
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 18.02.2011 N 178н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа Комитета по управлению архивами Администрации Волгоградской области от 14 декабря 2010 г. N 159 "Об утверждении административного регламента по предоставлению государственными архивами Волгоградской области государственной услуги "Исполнение запросов о предоставлении информации по определенной проблеме, теме, событию, факту (тематические запросы)" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого Приказа.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент по предоставлению государственными архивами Волгоградской области государственной услуги "Исполнение запросов о предоставлении информации по определенной проблеме, теме, событию, факту (тематические запросы)" (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги органом исполнительной власти Волгоградской области, включающей в себя исполнение запросов о предоставлении информации по определенной проблеме, теме, событию, факту (тематические запросы).
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";
- Указом Президента Российской Федерации от 31.12.1993 N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" ;
- приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18.01.2007 N 19 "Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 31.12.2009 N 1981-ОД "Об архивном деле в Волгоградской области";
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 24.05.2010 N 767 "Об утверждении Положения о Комитете по управлению архивами Администрации Волгоградской области".
В соответствии с пунктом "и" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации информация находится в ведении Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Частью 1 статьи 2 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" установлено, что законодательство об архивном деле в Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также из принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 4 указанного выше Федерального закона к полномочиям субъекта Российской Федерации в области архивного дела относится хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов государственных архивов субъекта Российской Федерации, музеев, библиотек субъекта Российской Федерации.
Частью 4 статьи 26 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" предусмотрено, что государственные и муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук, а также государственные и муниципальные организации в соответствии с законодательством Российской Федерации могут на основе имеющихся у них архивных документов и справочно-поисковых средств оказывать пользователю архивными документами платные информационные услуги, заключать с ним договоры об использовании архивных документов и справочно-поисковых средств.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Пунктом 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Статьей 3 Закона Волгоградской области "Об архивном деле в Волгоградской области", установлено, что в систему архивных органов и учреждений Волгоградской области входят: Комитет по управлению архивами Администрации Волгоградской области, государственные архивы Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Комитет по управлению архивами входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 2.2 Положения о Комитете по управлению архивами Администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 24.05.2010 N 767, предусмотрено, что Комитет в пределах своих полномочий организует хранение, комплектование, учет и использование архивного фонда Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме приказа входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте анализируемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с абзацем 2 пункта 2.4, пунктом 2.8.2 Регламента тематические запросы заявителей исполняются государственными архивами в соответствии с утвержденным в установленном порядке прейскурантом цен.
Вместе с тем частью 5 статьи 14 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" определено, что государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане в целях обеспечения единых принципов организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов руководствуются в работе с архивными документами законодательством Российской Федерации (в том числе правилами, установленными специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти), законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Согласно абзацу 2 пункта 5.8.1 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18.01.2007 N 19 (далее - Правила), исполнение тематического запроса организации или гражданина организуется в порядке оказания платных услуг (в том числе на основе договора) или безвозмездно. Сроки и стоимость работ по исполнению указанного запроса в предварительном порядке согласовываются с пользователем.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного порядка исполнения тематического запроса, в части определения стоимости работ по исполнению указанного запроса, чем предусмотрено федеральным законодательством.
2.В соответствии с абзацем 7 пункта 3.4.2 Регламента после текста архивной справки приводятся архивные шифры и номера листов единиц хранения архивных документов, печатные издания, использовавшиеся для составления архивной справки. В тексте архивной справки допускается проставление архивных шифров и номера листов единиц хранения архивных документов сразу после изложения каждого факта события. В архивной справке, объем которой превышает один лист, листы должны быть прошиты, пронумерованы и скреплены гербовой печатью.
Вместе с тем частью 5 статьи 14 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" определено, что государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане в целях обеспечения единых принципов организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов руководствуются в работе с архивными документами законодательством Российской Федерации (в том числе правилами, установленными специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти), законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Согласно абзацам 7, 8 пункта 5.9.1 Правил в архивной справке, объем которой превышает один лист, листы должны быть прошиты, пронумерованы и скреплены печатью архива.
Архивная справка, предназначенная для использования на территории Российской Федерации, подписывается руководством архива и заверяется печатью архива. Архивная справка, предназначенная для направления за рубеж, подписывается руководством архива и заверяется гербовой печатью.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного порядка оформления результата предоставления государственной услуги, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Аналогичные нарушения содержатся в абзаце 4 пункта 3.4.3, абзаце 2 пункта 3.4.4 Регламента.
3.Согласно пункту 5.3 Регламента пользователь в своей жалобе в обязательном порядке указывает: фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, изложение сути жалобы; личную подпись, дату.
Вместе с тем частью 1 статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
В соответствии с частью 2 статьи 3 указанного Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.
Так, в пункте 5.3 Регламента не нашло отражения обязательное требование федерального законодательства в части указания в обращении (жалобе) либо наименования государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, либо фамилии, имени, отчества соответствующего должностного лица, либо должности соответствующего лица.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации, в части сужения перечня обязательных требований к письменному обращению (жалобе).
4.В соответствии с пунктом 5.12 Регламента, если текст жалобы не поддается прочтению, ответ на жалобу не дается, о чем сообщается пользователю, направившему жалобу, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
Согласно части 4 статьи 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в отсутствии предусмотренного федеральным законодательством срока уведомления гражданина в случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению.
5.Раздел 5 Регламента определяет порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых в ходе предоставления государственной услуги на основании административного регламента.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации, в части неуказания возможности личного обращения.
Содержание и форма исследуемого Приказа соответствуют правилам юридической техники.
Текст рассматриваемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 22 декабря 2010 г. N 239.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что приказ Комитета по управлению архивами Администрации Волгоградской области от 14 декабря 2010 г. N 159 "Об утверждении административного регламента по предоставлению государственными архивами Волгоградской области государственной услуги "Исполнение запросов о предоставлении информации по определенной проблеме, теме, событию, факту (тематические запросы)" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Приказ в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ