Заключение от 18.04.2011 г № 482Н

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 18.04.2011 N 482н

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа Управления ветеринарии Администрации Волгоградской области от 11 декабря 2009 г. N 63 "Об утверждении Административного регламента Управления ветеринарии Администрации Волгоградской области по исполнению государственной функции "По проведению проверок при осуществлении государственного ветеринарного надзора в Волгоградской области" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции "По проведению проверок при осуществлении государственного ветеринарного надзора в Волгоградской области" (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственного ветеринарного надзора на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Законом Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 "Об утверждении Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" ;
- приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных.
Частью 1 статьи 8 названного Закона Российской Федерации установлено, что государственный ветеринарный надзор - это деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 5 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относится принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора).
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Управление ветеринарии входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Абзацем 6 пункта 2.1 Положения об Управлении ветеринарии Администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.03.2004 N 189 (далее - Положение), определено, что одной из основных задач Управления является осуществление государственного ветеринарно-санитарного надзора, направленного на обеспечение безопасности продукции животноводства и растениеводства в ветеринарно-санитарном отношении.
Согласно абзацу 5 пункта 6.2 названного Положения начальник Управления - главный государственный ветеринарный инспектор Волгоградской области в пределах своей компетенции издает приказы и распоряжения, дает указания, обязательные для исполнения подведомственными предприятиями, организациями и учреждениями.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте рассматриваемого Приказа выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 1.3 Регламента государственную функцию исполняют государственные ветеринарные инспекторы их заместители: начальник Управления ветеринарии Администрации Волгоградской области - главный государственный ветеринарный инспектор Волгоградской области, заместители начальника Управления ветеринарии - заместители главного государственного ветеринарного инспектора, начальники районных, городских станций по борьбе с болезнями животных - главные государственные ветеринарные инспекторы районов, городов области, заместители главных государственных ветеринарных инспекторов районов и городов, заведующие участковыми ветеринарными лечебницами, ветеринарными участками, пунктами - государственные ветеринарные инспекторы обслуживаемых территорий.
Согласно пункту 1.4 административные процедуры по исполнению государственной функции по проведению проверок при осуществлении государственного ветеринарного надзора в Волгоградской области исполняют сотрудники Управления ветеринарии Администрации Волгоградской области (далее - уполномоченный орган) и районных (городских) станций по борьбе с болезнями животных (далее - подведомственные организации).
Вместе с тем пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определено, что государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в закреплении субъектом Российской Федерации полномочия по осуществлению государственного ветеринарного надзора за учреждениями, предприятиями и организациями.
Аналогичное несоответствие действующему федеральному законодательству выявлено в пункте 2.4 Регламента.
2.Согласно пункту 2.10 Регламента в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного общего срока проведения плановых выездных проверок, чем предусмотрено федеральным законодательством.
3.В соответствии пунктом 2.15 Регламента государственная функция не исполняется в случае:
1) установления факта проведения проверки соблюдения одних и тех же обязательных требований законодательства в области ветеринарии в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя другими органами государственного ветеринарного контроля (надзора);
2) поступления в уполномоченный орган обращений и заявлений, не позволяющих установить лицо, их направившее, а также обращений и заявлений, не содержащих сведения о фактах:
- возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) решения прокуратуры об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства.
Вместе с тем Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" четко определены основания, при наличии которых исполняется государственная функция по государственному ветеринарному надзору, и приведенный выше перечень случаев, при наличии которых государственная функция не исполняется, не в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства и расширяет перечень оснований, при наличии которых осуществляется государственный ветеринарный надзор.
Так, в соответствии с частью 3 статьи 9 указанного Федерального закона плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в расширении субъектом Российской Федерации установленного федеральным законодательством перечня оснований, при наличии которых осуществляется государственный ветеринарный надзор.
4.Пунктами 3.2, 3.3, 3.6 и 3.10 Регламента определено, что юридическим фактом, являющимся основанием для составления ежегодного плана проведения плановых проверок (далее - план проверок), является наступление плановой даты - 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок.
Специалист, ответственный за составление плана проверок:
1) в срок до 1 октября текущего года запрашивает в подведомственных организациях проекты планов проведения проверок на следующий год;
2) на основании полученных от подведомственных организаций проектов планов проверок составляет проект ежегодного плана проведения плановых проверок по типовой форме и сопроводительное письмо в органы прокуратуры.
Руководитель уполномоченного органа передает утвержденный план проверки и сопроводительное письмо специалисту, ответственному за делопроизводство, для отправки в органы прокуратуры не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок.
Максимальный срок исполнения указанной административной процедуры - 40 рабочих дней.
Вместе с тем согласно частям 6, 6.1, 6.2 и 6.4 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры.
Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок.
Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок.
Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации иного порядка и сроков формирования ежегодных планов проверок, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте анализируемого Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
Пунктом 2.1.4 Регламента определено, что основаниями, при наличии которых исполнение государственной функции приостанавливается, являются определение или решение суда или представление прокурора.
Вместе с тем указанное выше положение исследуемого нормативного правового акта не соответствует требованиям ясности, четкости и определенности правового регулирования, так как не позволяет однозначно определить, какие именно определение или решение суда или представление прокурора являются основаниями для приостановления исполнения государственной функции.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что приказ Управления ветеринарии Администрации Волгоградской области от 11 декабря 2009 г. N 63 "Об утверждении Административного регламента Управления ветеринарии Администрации Волгоградской области по исполнению государственной функции "По проведению проверок при осуществлении государственного ветеринарного надзора в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством; устранить выявленное нарушение правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ