Заключение от 29.04.2011 г № 555Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 29.04.2011 N 555н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа Комитета по образованию и науке Администрации Волгоградской области от 1 марта 2011 г. N 443 "Об утверждении административного регламента предоставления Комитетом по образованию и науке Администрации Волгоградской области государственной услуги по проведению аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений Волгоградской области" (далее - проект Приказа) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент предоставления Комитетом по образованию и науке Администрации Волгоградской области государственной услуги по проведению аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений Волгоградской области (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере образования.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ;
- приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 24.03.2010 N 209 "О порядке аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.06.2009 N 735 "Об утверждении Положения о Комитете по образованию Администрации Волгоградской области" .
Рассматриваемые общественные отношения регулируются также письмом Министерства образования и науки Российской Федерации, Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации от 18.08.2010 N 03-52/46 "О направлении Разъяснений по применению порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений".
В соответствии с пунктом "е" статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "Об образовании" определено, что законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Подпунктом 16 пункта 1 статьи 29 названного Федерального закона определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений.
Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Комитет по образованию и науке входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно пункту 1.1 Положения о Комитете по образованию Администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.06.2009 N 735, Комитет по образованию и науке Администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования на территории Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2.1.18, подпунктом 15 пункта 3.4 названного Положения Комитет организует подготовку, переподготовку, повышение квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений Волгоградской области и муниципальных образовательных учреждений.
Председатель Комитета издает приказы по Комитету, обязательные для исполнения работниками Комитета, образовательными учреждениями и организациями, находящимися в ведении Комитета.
Таким образом, Комитет по образованию Администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти вправе регулировать рассматриваемые отношения путем издания нормативного правового акта в форме приказа.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте анализируемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Исследуемым Приказом утвержден административный регламент предоставления Комитетом по образованию и науке Администрации Волгоградской области государственной услуги по проведению аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений Волгоградской области.
Вместе с тем структура названного Регламента не соответствует требованиям, предъявляемым к административным регламентам Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Так, пунктом 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Согласно пункту 4 статьи 2 указанного Федерального закона административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:
1) общие положения;
2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;
4) формы контроля за исполнением административного регламента;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
Статьей 14 названного Федерального закона установлены требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в утверждении субъектом Российской Федерации административного регламента предоставления государственной услуги, по структуре не соответствующего требованиям, установленным федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте исследуемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.Пунктами 6.4 и 21 Регламента предусмотрена возможность подачи обращения в Комитет по образованию и науке Администрации Волгоградской области только в письменной форме.
Вместе с тем Федеральным законом от 27.07.2010 N 227-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в части дополнения устанавливаемого обозначенным Федеральным законом порядка возможностью направления гражданами обращений в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение гражданина (далее - обращение) - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
На основании изложенного выше предлагаем внести в текст исследуемого нормативного правового акта аналогичные изменения.
2.Пунктом 2.2 Регламента определено, что в случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
Вместе с тем согласно части 4 статьи 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
С целью исключения пробела в правовом определении срока, в течение которого заявителю должно быть направлено уведомление о невозможности дать ответ на обращение, предлагаем внести в текст анализируемого Приказа изменения в части указания на установленный федеральным законодательством срок.
3.Согласно пункту 22.4 Регламента в случае если в письменном обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, обращение оставляется без ответа по существу поставленных в нем вопросов.
Вместе с тем согласно части 4 статьи 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в отсутствии указания в тексте исследуемого Приказа на необходимость сообщения гражданину о недопустимости злоупотребления правом.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 11 марта 2011 г. N 42.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что приказ Комитета по образованию и науке Администрации Волгоградской области от 1 марта 2011 г. N 443 "Об утверждении административного регламента предоставления Комитетом по образованию и науке Администрации Волгоградской области государственной услуги по проведению аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Приказ в соответствие с действующим законодательством; устранить выявленное нарушение правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ