Заключение от 06.03.2012 г № 286Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 06.03.2012 N 286н
Направлено письмом от 7 марта 2012 г. N 02-1619
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 6 марта 2012 г. N 286н
НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ
И КАЗНАЧЕЙСТВА АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 18 СЕНТЯБРЯ 2009 Г. N 146 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ФУНКЦИИ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ПРОВЕДЕНИЕМ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЛОТЕРЕЙ,
А ТАКЖЕ ЗА ЦЕЛЕВЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ВЫРУЧКИ ОТ ИХ ПРОВЕДЕНИЯ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области от 18 сентября 2009 г. N 146 "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по контролю за проведением региональных лотерей, а также за целевым использованием выручки от их проведения" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент исполнения государственной функции по контролю за проведением региональных лотерей, а также за целевым использованием выручки от их проведения (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, направленные на повышение качества исполнения и доступности результатов исполнения государственной функции по контролю за проведением региональных лотерей, а также за целевым использованием выручки от их проведения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 11.11.2003 N 138-ФЗ "О лотереях" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2004 N 338 "О мерах по реализации Федерального закона "О лотереях" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- приказом Министерства финансов Российской Федерации от 09.08.2004 N 66н "Об установлении Форм и сроков предоставления отчетности о лотереях и методологии проведения лотерей" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 N 592-п "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций";
- постановлением Администрации Волгоградской области от 28.11.2011 N 734-п "Об утверждении Положения о Комитете бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области";
- постановлением Администрации Волгоградской области от 05.12.2011 N 757-п "Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного надзора за проведением региональных лотерей на территории Волгоградской области".
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.
Исходя из содержания статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, принятых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О лотереях" настоящий Федеральный закон определяет правовую основу государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей, в том числе виды и цели проведения лотерей, порядок их организации и проведения на территории Российской Федерации, устанавливает обязательные нормативы лотерей, порядок осуществления контроля за их организацией и проведением, а также ответственность лиц, участвующих в организации и проведении лотерей.
Согласно пунктам 3, 4 статьи 4 указанного выше Федерального закона государственное регулирование отношений, возникающих в области организации региональных лотерей и их проведения, включает в себя:
1) выдачу разрешений на проведение региональных лотерей;
2) ведение государственного реестра региональных лотерей;
3) контроль за проведением региональных лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей.
Регулирование отношений, возникающих в области организации региональных лотерей и их проведения, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого предполагается проведение региональных лотерей, в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.
Абзацем 3 пункта 1 статьи 5 Федерального закона "О лотереях" установлено, что государственный реестр региональных лотерей ведется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 21 указанного выше Федерального закона контроль за проведением лотерей осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" определено, что при утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться правилами, утвержденными настоящим постановлением.
В соответствии с пунктом 6.1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 N 592-п, административный регламент утверждается органом исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение соответствующей государственной функции.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области предусмотрено, что руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 2.1.48 Положения о Комитете бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 28.11.2011 N 734-п, определено, что Комитет осуществляет государственное регулирование отношений, возникающих в области организации региональных лотерей и их проведения, включающее в себя: выдачу разрешений на проведение региональных лотерей; ведение государственного реестра региональных лотерей; региональный государственный надзор за проведением региональных лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей.
В соответствии с абзацем 4 пункта 3.3 указанного выше Положения председатель Комитета издает приказы и распоряжения по вопросам компетенции Комитета.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме приказа входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте анализируемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Пунктом 3.2.7 Регламента установлено, что внеплановая проверка может проводиться в случае:
- необходимости проверки достоверности представленных сведений;
- получения Комитетом от органов государственной власти информации о нарушении организатором (оператором) лотереи при проведении лотереи требований действующего законодательства Российской Федерации;
- обращения участников лотереи с жалобами на нарушение их прав и законных интересов.
Вместе с тем частями 6 и 7 статьи 21 Федерального закона "О лотереях" установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом выданного органом государственного надзора или органом муниципального контроля предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
2) поступление в орган государственного надзора или орган муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора или органа муниципального контроля), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований;
3) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора или руководителя (заместителя руководителя) органа муниципального контроля о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации, или Правительства Российской Федерации, либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в пункте 2 части 6 настоящей статьи, может быть проведена органом государственного надзора или органом муниципального контроля незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении отличных от установленных федеральным законодательством оснований для проведения внеплановой проверки.
2.Пунктом 3.3.9 Регламента определено, что должностные лица Комитета в соответствии с пунктом 84 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.27, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 КоАП РФ, и возбуждать административное производство.
Вместе с тем частью 9 статьи 21 Федерального закона "О лотереях" определено, что должностные лица органов государственного надзора, органов муниципального контроля в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:
1) запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от юридических лиц информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
2) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора или органа муниципального контроля о назначении проверки посещать места проведения лотерей и проводить обследования используемых зданий, помещений, сооружений, технических средств и оборудования, а также проводить необходимые исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю;
3) выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований;
4) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;
5) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации перечня прав должностных лиц органов государственного надзора, установленных федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте исследуемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В преамбуле исследуемого нормативного правового акта и в пункте 1.3 Регламента имеются ссылки на:
- постановление Главы Администрации Волгоградской области от 16.12.2005 N 1294 "О мерах по реализации Федерального закона от 11 ноября 2003 N 138-ФЗ "О лотереях" и методологии проведения лотерей на территории Волгоградской области";
- постановление Главы Администрации Волгоградской области от 30.01.2006 N 71 "Об утверждении Положения о Комитете бюджетно-финансовой политики Администрации Волгоградской области".
Вместе с тем указанные выше нормативные правовые акты утратили силу в связи с изданием:
- постановления Главы Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 N 1110 "О признании утратившими силу некоторых постановлений Главы Администрации Волгоградской области и о внесении изменения в постановление Главы Администрации Волгоградской области от 14 ноября 2006 г. N 1403 "О некоторых нормативных правовых актах Администрации Волгоградской области и Главы Администрации Волгоградской области";
- постановления Главы Администрации Волгоградской области от 28.11.2011 N 1293 "О признании утратившими силу некоторых постановлений Главы Администрации Волгоградской области".
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в наличии в тексте исследуемого Приказа ссылок на утратившие силу региональные нормативные правовые акты.
2.Пунктом 3.2.2 Регламента определено, что для проведения проверки составляется план проверки, который содержит тему проверки, дату проверки, наименование проверяемой организации и ее юридический адрес (местонахождение).
Вместе с тем в тексте исследуемого нормативного правового акта отсутствует указание на основание для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок.
Так, частью 5 статьи 21 Федерального закона "О лотереях" установлено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:
1) выдачи юридическому лицу разрешения на проведение лотерей;
2) окончания проведения последней плановой проверки.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в отсутствии положений, устанавливающих основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок.
3.Исследуемый административный регламент состоит из следующих разделов: общие положения: требования к порядку исполнения государственной функции; административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции; порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица.
Вместе с тем пунктом 3.2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 N 592-п, установлено, что административный регламент содержит следующие разделы:
а) общие положения;
б) требования к порядку исполнения государственной функции;
в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также его должностных лиц.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в неверном изложении содержания разделов нормативного правового акта.
Текст исследуемого правовой экспертизой Приказа от 18 сентября 2009 г. N 146 не опубликован.
Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, в силу того, что исследуемый нормативный правовой акт затрагивает права и свободы человека и гражданина в сфере контроля за проведением региональных лотерей, его неопубликование будет являться нарушением требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Вывод: приказ Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области от 18 сентября 2009 г. N 146 "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по контролю за проведением региональных лотерей, а также за целевым использованием выручки от их проведения" не соответствует действующему федеральному законодательству в части нарушения субъектом Российской Федерации установленного федеральным законодательством порядка осуществления контроля за проведением региональных лотерей.
Предлагаем привести исследуемый Приказ в соответствие с действующим законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники; опубликовать исследуемый нормативный правовой акт; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ