Заключение от 16.05.2012 г № 53-П
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 16.05.2012 N 641н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная правовая экспертиза постановления Администрации Волгоградской области от 16 марта 2009 г. N 53-п "Об утверждении Порядка согласования Администрацией Волгоградской области проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных районов Волгоградской области, генеральных планов городских округов и поселений Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения повторной правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области поручения Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области от 16.04.2012 N 02-4669.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утвержден Порядок согласования Администрацией Волгоградской области проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных районов Волгоградской области, генеральных планов городских округов и поселений Волгоградской области (далее - Порядок).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются общественные отношения, возникающие в сфере территориального планирования.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований" ;
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 24.11.2008 N 1786-ОД "Градостроительный кодекс Волгоградской области" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 30.03.2012 N 115 "О мерах по реализации Закона Волгоградской области от 15 марта 2012 г. N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области".
В соответствии с пунктами "б" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 15 Градостроительного кодекса Российской Федерации схема территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации до ее утверждения подлежит обязательному согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта схемы территориального планирования, и органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлены предложения по территориальному планированию, в порядке, установленном статьей 16 настоящего Кодекса.
В соответствии с пунктом 2 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта такой схемы, в целях соблюдения интересов указанных субъектов Российской Федерации при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов регионального значения, при размещении объектов регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях указанных субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту подпункту "в" пункта 5, пункту 14 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178, заказчик обеспечивает доступ к проектам документов территориального планирования (материалам по их обоснованию) в информационной системе. Уведомление об обеспечении указанного доступа направляется заказчиком в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в 3-дневный срок со дня обеспечения такого доступа в следующие согласующие органы:
- высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в части 2 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в пункте 5 настоящего Положения, обеспечивают рассмотрение проектов документов территориального планирования.
Порядок рассмотрения этих документов и подготовки заключений определяется актами органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. При этом заключение о согласовании (об отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования подписывается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (его заместителем, уполномоченным на подписание заключений).
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.
Согласно пункту 4 статьи 49 Устава Волгоградской области администрация Волгоградской области осуществляет полномочия высшего исполнительного органа государственной власти Волгоградской области до сформирования Правительства Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1 постановления Губернатора Волгоградской области "О сформировании Правительства Волгоградской области" Правительство Волгоградской области считается сформированным с 04 апреля 2012 г.
Таким образом, на момент принятия исследуемого нормативного правового акта Администрация Волгоградской области как высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области вправе была урегулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме постановления.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Вместе с тем необходимо отметить, что в связи с принятием Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования", а также постановления Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 N 152 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178" в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем:
1.Пунктом 3 Порядка, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, определено, что установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации 3-месячный срок для согласования проекта документа территориального планирования исчисляется с даты отправления заказчиком указанного проекта на согласование в соответствующие органы.
В случае неполучения заказчиком в указанный срок заключения согласующего органа проект документа территориального планирования считается согласованным с этим органом.
Вместе с тем частью 5 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что срок согласования проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации не может превышать три месяца со дня поступления уведомления об обеспечении доступа к проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования в указанные в частях 1 - 3 настоящей статьи соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В соответствии с пунктами 3 и 9 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 N 152, установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации 3-месячный срок для согласования проектов документов территориального планирования исчисляется со дня поступления в согласующий орган уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования (материалам по его обоснованию) в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее - информационная система) до даты получения заказчиком заключения этого органа.
В случае непоступления заказчику заключения от согласующего органа по истечении 15 дней после окончания срока, установленного в пункте 7 настоящего Положения, проект документа территориального планирования считается согласованным с этим органом.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного порядка исчисления сроков для согласования проектов документов территориального планирования, чем предусмотрено федеральным законодательством.
2.Пунктами 5 - 7 Порядка, утвержденного исследуемым постановлением, определено, что в целях согласования проекта документа территориального планирования заказчик направляет его в Администрацию Волгоградской области.
Администрация Волгоградской области в течение трех дней со дня поступления проекта документа территориального планирования направляет его в Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области (далее именуется - Главное управление архитектуры и градостроительства).
Главное управление архитектуры и градостроительства рассматривает проект документа территориального планирования в срок, не превышающий 30 дней со дня его получения.
Вместе с тем в соответствии с подпунктом "в" пункта 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178, заказчик обеспечивает доступ к проектам документов территориального планирования (материалам по их обоснованию) в информационной системе. Уведомление об обеспечении указанного доступа направляется заказчиком в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в 3-дневный срок со дня обеспечения такого доступа в следующие согласующие органы:
- высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в части 2 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного порядка обеспечения доступа согласующих органов к проектам документов территориального планирования, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте исследуемого Постановления выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем:
1.В соответствии с пунктом 2 Порядка, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования (далее именуется - заказчик).
Вместе с тем пунктом 2 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 N 152, установлено, что организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования (далее - заказчик).
В силу изложенного выше предлагаем внести в текст исследуемого Постановления аналогичные изменения в части исключения слов "орган местного самоуправления".
2.В пунктах 6 - 8 Положения, утвержденного исследуемым нормативным правовым актом, содержатся ссылки на Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области.
Вместе с тем Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти Волгоградской области ранее было предусмотрено Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области".
Вместе с тем обозначенный выше региональный нормативный правовой акт утратил силу в связи с принятием Закона Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области".
Согласно приложению к указанному выше областному Закону в систему органов исполнительной власти Волгоградской области входит министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области.
Пунктом 2 постановления Губернатора Волгоградской области от 30.03.2012 N 115 в целях реализации Закона Волгоградской области от 15 марта 2012 г. N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области, Комитет по строительству Администрации Волгоградской области и Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области предписано реорганизовать путем присоединения к министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области Комитета по строительству Администрации Волгоградской области и Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 25 марта 2009 г. N 53.
Вывод: постановление Администрации Волгоградской области от 16 марта 2009 г. N 53-п "Об утверждении Порядка согласования Администрацией Волгоградской области проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных районов Волгоградской области, генеральных планов городских округов и поселений Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части в установления субъектом Российской Федерации иного порядка исчисления сроков для согласования проектов документов территориального планирования, а также обеспечения доступа согласующих органом к проектам документов территориального планирования, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Предлагаем привести исследуемое Постановление в соответствие с действующим федеральным законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ