Заключение от 07.05.2014 г № 716Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 07.05.2014 N 716н
Направлено письмом от 10 июня 2014 г. N 34/02-6637
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 7 мая 2014 г. N 716н
НА РАСПОРЯЖЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ
ИМУЩЕСТВОМ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 03 АПРЕЛЯ 2014 Г.
N 550-Р "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА
ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВОМ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ
ИМУЩЕСТВОМ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ
"ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ
СОБСТВЕННОСТЬ НА КОТОРЫЕ НЕ РАЗГРАНИЧЕНА, РАСПОЛОЖЕННЫХ
В ГОРОДЕ ВОЛГОГРАДЕ - АДМИНИСТРАТИВНОМ ЦЕНТРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ, В АРЕНДУ ГРАЖДАНАМ И ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ -
СОБСТВЕННИКАМ ЗДАНИЙ, СТРОЕНИЙ, СООРУЖЕНИЙ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы распоряжения министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 03 апреля 2014 г. N 550-р "Об утверждении административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в аренду гражданам и юридическим лицам - собственникам зданий, строений, сооружений" (далее - Распоряжение) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Распоряжением утвержден административный регламент предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в аренду гражданам и юридическим лицам - собственникам зданий, строений, сооружений".
Предметом правового регулирования исследуемого Распоряжения являются общественные отношения, возникающие в области организации работы по предоставлению государственных услуг.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ;
- Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ;
- Федеральным законом от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 09.02.2013 N 101 "О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства";
- приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.09.2011 N 475 "Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок";
- Уставом Волгоградской области;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 24.07.2002 N 575 "Об утверждении Положения о порядке продажи земельных участков собственникам объектов недвижимости" ;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.10.2009 N 1192 "О государственной информационной системе "Портал государственных и муниципальных услуг Волгоградской области" - подсистеме комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области" ;
- постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 N 222 "Об утверждении Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области" ;
- постановлением Правительства Волгоградской области от 26.06.2012 N 142-п "Об установлении цены земельных участков, находящихся в государственной собственности Волгоградской области или государственная собственность на которые не разграничена, при приобретении их в собственность гражданами и юридическими лицами, являющимися собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений";
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 10.07.2012 N 583 "Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области" .
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Абзацем 2 пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.
Согласно статье 1 Закона Волгоградской области "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области", распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, осуществляется органом исполнительной власти Волгоградской области, определяемым Правительством Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Волгоградской области от 17.04.2012 N 28-п "Об органе исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченном на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Волгограде - административном центре Волгоградской области", органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в Волгограде - административном центре Волгоградской области, является министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области.
Согласно пункту 2.3 Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденным постановлением Губернатора от 26.04.2012 N 222, министерство осуществляет распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в соответствии с действующим законодательством.
Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемое Распоряжение издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Абзацем 5 части 3 статьи 7 Устава Волгоградской области установлено, что систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" министерство по управлению государственным имуществом входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 26 апреля 2012 г. N 222, министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере имущественных и земельных отношений на территории Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 указанного выше Положения министр издает приказы и иные правовые акты Министерства.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме распоряжения входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в рассматриваемом Распоряжении выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем:
Частью 8 пункта 2.6.1 Регламента установлено, что в случае направления заявления на оказание государственной услуги в электронном виде, не заверенного электронной подписью, специалист Мингосимущества Волгоградской области обрабатывает полученный электронный документ как информационное заявление, рассматривает его в соответствии с настоящим Регламентом и сообщает подателю заявления по электронной почте дату, время, номер кабинета в Мингосимуществе Волгоградской области для представления оригинала документа, необходимого для оказания государственной услуги и идентификации заявителя. Также специалист Мингосимущества Волгоградской области сообщает дополнительную информацию, в том числе возможные замечания к документам и уточняющие вопросы к подателю заявления.
Однако срок направления указанного выше сообщения в Регламенте не установлен.
Указанное обстоятельство способствует проявлению коррупциогенных положений в части закрепления для правоприменителя широты дискреционных полномочий - отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличия дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96).
Также в тексте исследуемого Регламента выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно пунктам 5.3.3 и 5.10 жалобы на решения, принятые министром по управлению государственным имуществом Волгоградской области, подаются в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области.
Заявитель вправе обжаловать решение по жалобе путем обращения в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области либо в судебном порядке.
Вместе с тем пунктом 1 статьи 11.2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу. Жалобы на решения, принятые руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу, подаются в вышестоящий орган (при его наличии) либо в случае его отсутствия рассматриваются непосредственно руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу.
Пунктами 3 - 5 части 1 статьи 24 Устава Волгоградской области установлено, что Губернатор Волгоградской области:
- формирует Правительство Волгоградской области и принимает решение о его отставке;
- руководит деятельностью Правительства Волгоградской области и определяет направления его деятельности;
- назначает руководителей органов исполнительной власти Волгоградской области, не входящих в состав Правительства Волгоградской области.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в неверном определении органа исполнительной власти, являющегося вышестоящим для Министерства.
Однако в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
Согласно пункту 2.7 Регламента, в случае если представлен неполный комплект документов или документы не соответствуют требованиям, указанным в пункте 2.6.1 Регламента, сотрудник отдела информационной работы с заявителями, сотрудник многофункционального центра, осуществляющий консультацию, отказывает заявителю в приеме документов с объяснением о выявленном несоответствии.
Абзацем 1 пункта 2.9 Регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги:
- в случае если заявление подписано неуполномоченным лицом;
- представленные заявителем (его уполномоченным представителем) документы не отвечают требованиям, установленным в пункте 2.6.1 Регламента, и (или) представлены не в полном объеме, а также в случае непредставления или представления в неполном объеме сведений, указанных в заявлении;
- Мингосимущество Волгоградской области не является уполномоченным органом по распоряжению земельными участками, в отношении которых поступило заявление;
- невозможность предоставления земельного участка в аренду по основаниям, установленным действующим федеральным законодательством.
Таким образом, нарушение правил юридической техники состоит в дублировании оснований для непредоставления государственной услуги.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 23 апреля 2014 г. N 73.
Вывод: распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 03 апреля 2014 г. N 550-р "Об утверждении административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, в аренду гражданам и юридическим лицам - собственникам зданий, строений, сооружений" не соответствует действующему федеральному законодательству.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству, коррупциогенные факторы, нарушение правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ