Заключение от 20.05.2014 г № 851Н

Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 20.05.2014 N 851н

Направлено письмом от 21 мая 2014 г. N 34/02-5682
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 20 мая 2014 г. N 851н
НА КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ 11 ИЮНЯ 2008 Г. N 1693-ОД (В РЕДАКЦИИ
ОТ 27 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. N 1854-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г.
N 1914-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г. N 1917-ОД, ОТ 22 ИЮЛЯ 2009 Г.
N 1932-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2009 Г. N 1956-ОД, ОТ 28 ДЕКАБРЯ
2009 Г. N 1976-ОД, ОТ 24 МАРТА 2010 Г. N 2014-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ
2010 Г. N 2053-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2010 Г. N 2075-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ
2010 Г. N 2076-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2010 Г. N 2114-ОД,
ОТ 10 ДЕКАБРЯ 2010 Г. N 2138-ОД, ОТ 31 ДЕКАБРЯ 2010 Г.
N 2143-ОД, ОТ 04 МАЯ 2011 Г. N 2180-ОД, ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г.
N 2203-ОД, ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. N 2204-ОД, ОТ 30 ДЕКАБРЯ
2011 Г. N 2286-ОД, ОТ 01 МАРТА 2012 Г. N 17-ОД, ОТ 12 АПРЕЛЯ
2012 Г. N 35-ОД, ОТ 20 АПРЕЛЯ 2012 Г. N 43-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ
2012 Г. N 58-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г. N 59-ОД, ОТ 04 ИЮЛЯ
2012 Г. N 78-ОД, ОТ 24 ИЮЛЯ 2012 Г. N 89-ОД, ОТ 10 ОКТЯБРЯ
2012 Г. N 105-ОД, ОТ 12 НОЯБРЯ 2012 Г. N 136-ОД,
ОТ 28 ДЕКАБРЯ 2012 Г. N 184-ОД, ОТ 01 АПРЕЛЯ 2013 Г.
N 29-ОД, ОТ 13 МАЯ 2013 Г. N 44-ОД, ОТ 10 ИЮЛЯ 2013 Г.
N 85-ОД, ОТ 01 ОКТЯБРЯ 2013 Г. N 104-ОД, ОТ 11 ОКТЯБРЯ
2013 Г. N 125-ОД, ОТ 01 НОЯБРЯ 2013 Г. N 136-ОД,
ОТ 14 НОЯБРЯ 2013 Г. N 149-ОД, ОТ 12 ДЕКАБРЯ 2013 Г.
N 165-ОД, ОТ 20 ДЕКАБРЯ 2013 Г. N 175-ОД,
ОТ 28 МАРТА 2014 Г. N 40-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Закона Волгоградской области от 28 марта 2014 г. N 40-ОД "О внесении изменения в статью 14.9 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящий Кодекс определяет состав административных правонарушений и устанавливает административную ответственность за их совершение на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются общественные отношения по установлению административной ответственности за совершенные деяния.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Семейным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ;
- Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2004 N 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 20.06.2005 N 385 "О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" ;
- Уставом Волгоградской области.
В соответствии с подпунктом "к" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.
Следовательно, исследуемый Кодекс принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
В соответствии со статьей 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, а также определение подведомственности федеральным органам исполнительной власти дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти.
В то же время согласно пункту 3 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 22.1 КоАП РФ.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 и частью 6 статьи 22.2 КоАП РФ рассматриваются: мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях вправе составлять в том числе должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора.
В соответствии с частью 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а также протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1 и частями 2 и 3 статьи 19.20, в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
Указанные нормы основаны на положениях Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации осуществляются субъектами Российской Федерации самостоятельно.
Пунктом 24.1 части 2 статьи 26.3 названного Федерального закона определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса об определении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
При определении должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу деятельности федеральных органов исполнительной власти. Согласно определению Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.2002 N 51-Г02-53 наделение законом субъекта Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти не соответствует пункту 4 статьи 1.3, статье 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку затрагивает вопросы деятельности указанных органов, что отнесено к компетенции Российской Федерации.
1.Частью 1 статьи 1 Федерального закона "О полиции" установлено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
Частью 2 статьи 3 указанного Федерального закона определено, что полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
Приведенные положения Федерального закона "О полиции" согласуются с положениями, указанными в статье 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где установлено, что задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Пунктом 8 части 1 статьи 13 названного Федерального закона закреплено право полиции на составление протоколов об административных правонарушениях, собирание доказательств, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и иных мер, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях.
Однако, как следует из положений части 1 статьи 4 приведенного Федерального закона, полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Исходя из анализа правовых норм Федеральных законов "О полиции" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", следует сделать вывод о том, что законодательство Российской Федерации не допускает возможности возложения каких-либо полномочий на федеральные органы исполнительной власти нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Между тем, в соответствии с частью 3.1 статьи 2.9 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности на полицию возложены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях за:
- повреждение и (или) уничтожение зеленых насаждений на территориях общего пользования в населенных пунктах (статья 6.1);
- отсутствие, повреждение или уничтожение указателей улиц (переулков, площадей), номерных знаков домов, подъездов ;
- непринятие мер по ограничению доступа лиц в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения (статья 14.9.1);
- незаконное проникновение в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения (статья 14.9.2);
- нарушение дополнительных требований пожарной безопасности (статья 14.9.3);
- нарушение правил ведения поисковой работы (статья 14.10.1).
Статьи 6.3, 9.5 и 9.6 согласно исследуемому Закону перенесены в главу 14 "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность" (14.9.1, 14.9.2 и 14.9.3 соответственно).
Пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636 Министерство внутренних дел Российской Федерации входит в структуру федеральных органов исполнительной власти органов.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "Вопросы организации полиции" определен исчерпывающий перечень подразделений, организаций и служб, на которые возложены определенные задачи. Согласно подпункту "б" пункта 2 названного Указа в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации перечень подразделений и служб утверждается Министром внутренних дел.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в возложении на федеральный орган исполнительной власти - полицию (его территориальный орган), полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности.
Аналогичные несоответствия положениям федерального законодательства выявлены при исследовании Закона Волгоградской области в части установления полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях должностными лицами Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Государственной федеральной противопожарной службы.
2.Так, согласно части 3.3 статьи 2.9 исследуемого Закона помимо случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.4 настоящего Кодекса, могут составляться должностными лицами органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти органов, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков входит в структуру федеральных органов исполнительной власти.
Пунктами 1 и 5 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2004 N 976, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.
ФСКН России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в ее систему региональные управления ФСКН России, управления (отделы) ФСКН России по субъектам Российской Федерации (далее - территориальные органы), межрайонные, городские (районные) органы наркоконтроля, входящие в структуру территориальных органов, а также через организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на ФСКН России.
В силу подпункта 10 пункта 8 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков производство по делам об административных правонарушениях осуществляется указанными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации путем регулирования региональным законодателем правомочий федерального органа исполнительной власти (ФСКН).
3.Согласно части 3.2 статьи 2.9 исследуемого Закона помимо случаев, указанных в частях 2, 3 и 4 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.9.3 настоящего Кодекса, могут составляться должностными лицами федеральной противопожарной службы.
В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти органов, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий входит в структуру федеральных органов исполнительной власти.
Пунктом 1 и подпунктом 2 пункта 3 Положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20.06.2005 N 385, федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы (далее - федеральная противопожарная служба) входит в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы осуществляет свою деятельность через структурные подразделения территориальных органов МЧС России - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.
Согласно подпункту 15 пункта 6 Положения о федеральной противопожарной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385, федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы производит в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности, а также производство по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации путем регулирования региональным законодателем правомочий федерального органа исполнительной власти (федеральная противопожарная служба).
4.Статьей 14.9.3 анализируемого Закона установлена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, установленных нормативными правовыми актами Волгоградской области и (или) муниципальными нормативными правовыми актами по пожарной безопасности, если это деяние не подпадает под признаки административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ.
Общие правовые основы обеспечения пожарной безопасности установлены Федеральным законом "О пожарной безопасности", в соответствии со статьей 16 которого к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относятся разработка и осуществление государственной политики, в том числе принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроль за их исполнением.
На федеральном уровне ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена статьями 8.32, 11.16 и 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима .
Статьями 23.34 и 28.3 КоАП РФ определены федеральные государственные органы, уполномоченные составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях и рассматривать административные дела по указанным статьям КоАП РФ.
Пунктами 1 и 17 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, определено, что настоящие Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.
На период устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды, а также при введении особого противопожарного режима на территориях поселений и городских округов, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, на предприятиях осуществляются следующие мероприятия:
а) введение запрета на разведение костров, проведение пожароопасных работ на определенных участках, на топку печей, кухонных очагов и котельных установок;
б) организация патрулирования добровольными пожарными и (или) гражданами Российской Федерации;
в) подготовка для возможного использования в тушении пожаров имеющейся водовозной и землеройной техники;
г) проведение соответствующей разъяснительной работы с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре.
Согласно статье 30 Федерального закона "О пожарной безопасности" в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.
На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).
Из анализа положений приведенной правовой нормы следует, что требования пожарной безопасности в условиях противопожарного режима включают в себя и дополнительные требования пожарной безопасности, установленные и нормативными правовыми актами Российской Федерации, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами.
Следовательно, за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности, в том числе установленных органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности, ответственность наступает в соответствии с частью 2 статьи 20.4 и частью 3 статьи 8.32 КоАП РФ, что соответствует принципу разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 3 части 1 статьи 3.1 КоАП РФ), поскольку обязанность соблюдать требования пожарной безопасности гражданами и организациями установлена Федеральным законом "О пожарной безопасности" и контроль за их исполнением относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности (статьи 16, 34 - 39 ).
Указанная позиция нашла подтверждение в определении Верховного Суда Российской Федерации от 09.06.2010 N 57-Г10-6, согласно которому, несмотря на то, что субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные документы по пожарной безопасности, однако в силу Федерального закона "О пожарной безопасности" административная ответственность за нарушение законодательства в области пожарной безопасности устанавливается законодательством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении Волгоградской области в компетенцию федерального законодательства в части установления административной ответственности за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима.
Содержание и форма анализируемого Кодекса соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 июня 2008 г. N 105.
Законы Волгоградской области от 27 февраля 2009 г. N 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. N 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. N 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. N 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. N 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. N 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. N 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. N 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. N 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. N 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. N 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. N 2138-ОД, от 04 мая 2011 г. N 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. N 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. N 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. N 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. N 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. N 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. N 43-ОД, от 08 июня 2012 г. N 58-ОД, от 08 июня 2012 г. N 59-ОД, от 04 июля 2012 г. N 78-ОД, от 24 июля 2012 г. N 89-ОД, от 10 октября 2012 г. N 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. N 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. N 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. N 29-ОД, от 13 мая 2013 г. N 44-ОД, от 10 июля 2013 г. N 85-ОД, от 01 октября 2013 г. N 104-ОД, от 11 октября 2013 г. N 125-ОД, от 01 ноября 2013 г. N 136-ОД, от 14 ноября 2013 г. N 149-ОД, от 12 декабря 2013 г. N 165-ОД, от 20 декабря 2013 г. N 175-ОД, от 28 марта 2014 г. N 40-ОД, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 04 марта 2009 г. N 39, от 22 июля 2009 г. N 132, от 29 июля 2009 г. N 137, от 18 ноября 2009 г. N 216, от 30 декабря 2009 г. N 246, от 31 марта 2010 г. N 56, от 16 июня 2010 г. N 106, от 21 июля 2010 г. N 131, от 21 июля 2010 г. N 131, от 17 ноября 2010 г. N 214, от 22 декабря 2010 г. N 239, от 19 января 2011 г. N 8, от 11 мая 2011 г. N 83, от 20 июля 2011 г. N 132, от 11 января 2012 г. N 2, от 07 марта 2012 г. N 40, от 18 апреля 2012 г. N 68, от 25 апреля 2012 г. N 73, от 20 июня 2012 г. N 107, от 11 июля 2012 г. N 122, от 01 августа 2012 г. N 137, от 17 октября 2012 г. N 193, от 21 ноября 2012 г. N 218, от 09 января 2013 г. N 1, от 10 апреля 2013 г. N 63, от 24 мая 2013 г. N 91, от 17 июля 2013 г. N 128, от 09 октября 2013 г. N 188, от 23 октября 2013 г. N 198, от 06 ноября 2013 г. N 207, от 20 ноября 2013 г. N 217, от 18 декабря 2013 г. N 237, от 27 декабря 2013 г. N 244, от 09 апреля 2014 г. N 63.
Вывод: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Кодекс в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ