Заключение от 13.08.2007 г № 751Н
На Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 22 июня 1999 года N 441 «О мерах по реализации Закона Волгоградской области «О продовольственном фонде Волгоградской области»
Направлено письмом от 13 августа 2007 г. N 02.12-23/2/1286
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 22 июня 1999 года N 441 "О мерах по реализации Закона Волгоградской области "О продовольственном фонде Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждается Положение о продовольственном фонде Волгоградской области (далее - Положение).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются правоотношения, возникающие в сфере формирования заказов на закупку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 02.12.1994 N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ;
- Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 18.12.1998 N 231-ОД "О продовольственном фонде Волгоградской области" .
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" в Российской Федерации устанавливаются два уровня формирования заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для:
- федеральных государственных нужд (федеральный фонд);
- региональных государственных нужд (региональные фонды).
Частями 1 и 3 статьи 3 Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" определено, что региональные фонды создаются для удовлетворения потребностей субъектов Российской Федерации в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии.
Перечень и объемы закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в региональный фонд определяются соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и формируются на основе договоров с товаропроизводителями (поставщиками), включая личные подсобные хозяйства, как на собственной территории субъекта Российской Федерации, так и за ее пределами.
В соответствии с частью 1 пункта 1 статьи 5 Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" в целях формирования федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют объемы закупок и поставок по видам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на предстоящие пять лет с ежегодным уточнением не позднее чем за шесть месяцев до начала года и доводят их до государственных заказчиков.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с абзацем 2 пункта 3.2 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, Комитет по сельскому хозяйству и продовольствию Администрации Волгоградской области, государственное некоммерческое учреждение "Волгоградский областной продовольственный фонд", координационный совет агропромышленной ассоциации Волгоградской области в процессе совместной деятельности размещают заказы на поставку продовольствия, сельскохозяйственной продукции и сырья в продовольственный фонд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов (конкурсов), отдавая при этом предпочтение участникам агропромышленной ассоциации Волгоградской области.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
Пунктом 1 статьи 10 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" определено, что размещение заказа может осуществляться:
- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
В соответствии с пунктами 3 и 5 статьи 10 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.
Нарушение предусмотренных настоящим Федеральным законом положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
Пунктом 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации порядка размещения заказа с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Федеральным законом "О защите конкуренции".
Кроме того, в тексте исследуемого Постановления выявлены нарушения юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В пункте 1.1 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, содержатся ссылки на Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 22.05.1997 N 279 "Об исполнении Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и Поручения Правительства Российской Федерации от 16 апреля 1997 г. N 1155п-П5", Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26.11.1997 N 659 "О создании государственного учреждения "Волгоградский областной продовольственный фонд".
Согласно пункту 14 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 24.03.2000 N 192 "О совершенствовании работы по проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд области" Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 22 мая 1997 N 279 "Об исполнении Указа Президента Российской Федерации от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и Поручения Правительства Российской Федерации от 16.04.1997 N 1155п-П5" признано утратившим силу.
Подпунктом "а" пункта 1 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 12.01.2006 N 8 "О признании утратившими силу некоторых правовых Администрации Волгоградской области и Главы Администрации Волгоградской области" Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26.11.1997 N 659 "О создании государственного учреждения "Волгоградский областной продовольственный фонд" признано утратившим силу.
Таким образом, ссылки на утратившие силу нормативные правовые акты Волгоградской области в тексте Постановления необоснованны.
2.В пунктах 1.5, 1.6, 2.2, 3.1, 3.2, 4.2 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, содержится ссылка на государственное некоммерческое учреждение "Волгоградский областной продовольственный фонд".
Подпунктом "а" пункта 1 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 12.01.2006 N 8 "О признании утратившими силу некоторых правовых Администрации Волгоградской области и Главы Администрации Волгоградской области" Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26.11.1997 N 659 "О создании государственного учреждения "Волгоградский областной продовольственный фонд" признано утратившим силу.
Таким образом, ссылка на упраздненное государственное некоммерческое учреждение в тексте Постановления необоснованна.
3.В пунктах 1.6, 2.1 Положения, утвержденного исследуемым Постановлением, содержится ссылка на Управление финансов Администрации Волгоградской области.
Согласно пункту 3 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 18.05.2002 N 403 "Об утверждении Положения о Главном финансово-казначейском управлении Администрации Волгоградской области" Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области считается правопреемником Управления финансов Администрации Волгоградской области.
Кроме того, в соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области "О внесении изменений в статью 3 Закона Волгоградской области от 24 апреля 2001 г. N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области включен Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства, Главное финансово-казначейское управление исключено из системы органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно пунктам 1, 2 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 29.12.2005 N 1445 "О ликвидации Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области" Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области ликвидировано с 1 апреля 2006 года.
С 1 февраля 2006 года создан Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Таким образом, наличие в исследуемом постановлении ссылки на структурное подразделение Администрации Волгоградской области, исключенное из системы органов исполнительной власти Волгоградской области и ликвидированное, необоснованно.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 13 июля 1999 года N 124.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской от 22 июня 1999 года N 441 "О мерах по реализации Закона Волгоградской области "О продовольственном фонде Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления субъектом Российской Федерации порядка размещения заказа с нарушением требований, предусмотренных действующим федеральным законодательством.
Предлагаю привести исследуемое Постановление в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Минюста России по Южному федеральному округу советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ