Заключение ГУ Минюста РФ по Волгоградской обл. от 01.10.2004 г № 01-10/(015)96-04
Экспертное заключение ГУ Минюста России по Волгоградской обл. от 01.10.2004 N 01-10/(015)96-04
Главное управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года N 954 "Вопросы Министерства юстиции РФ", и Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 22.10.2002 N 285 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации", провело повторную юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 22.04.1996 N 59-ОД "Об архивном фонде Волгоградской области" (далее - областной Закон).
Основание проведения повторной юридической экспертизы: Письмо Федерального управления Министерства юстиции РФ по Южному федеральному округу от 20.09.2004 N 01-05/02/987, а также Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 10.08.2004 N 22-419.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Предметом правового регулирования являются отношения в сфере формирования, организации, хранения, учета и использования архивных фондов в целях сохранности архивных документов и их всестороннего использования на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование данной сферы осуществляют:
1.Конституция РФ.
2.Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах от 07.07.1993 N 5341-1.
3.Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
4.Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .
5.Постановление Правительства РФ от 17.03.1994 N 552 "Об утверждении Положения об архивном фонде Российской Федерации".
6.Постановление Правительства РФ от 28.12.1998 N 1562 "Об утверждении Положения о федеральной архивной службе России".
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ст. 72 Конституции РФ).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Законодательство об архивном фонде Российской Федерации и архивах состоит из Основ и соответствующих законов республик в составе Российской Федерации, иных правовых актов Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга (п. 1 ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах).
Таким образом, принятие областного Закона является правомерным.
Вместе с тем в тексте областного Закона выявлены несоответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
1.Абзац 2 ст. 11 областного Закона не соответствует ст. 12 Конституции Российской Федерации.
Абзацем 2 ст. 11 областного Закона предусмотрено, что в систему комитета по управлению архивами Администрации Волгоградской области входят государственный архив Волгоградской области, центр документации новейшей истории Волгоградской области, архивные отделы органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 10 Основ законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах государственное управление архивным делом в Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе Российской Федерации, органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов и районов через образуемые ими органы управления архивным делом.
Статьей 11 Основ определена система Государственной архивной службы России, в которую входят в том числе и государственные органы управления архивным делом республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов, районов.
Однако необходимо учитывать, что Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах начали действовать до принятия новой Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 12 которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а следовательно, применение положений Основ должно осуществляться с учетом норм Конституции Российской Федерации и действующего федерального законодательства.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в уставе муниципального образования кроме представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Наименование этих органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. При этом пунктом 3 ст. 17 Федерального закона о местном самоуправлении закреплено, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Следовательно, архивные отделы органов местного самоуправления не могут быть включены в систему комитета по управлению архивами администрации области - органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
2.Абзац 1 ст. 12 областного Закона не соответствует ст. 132 Конституции РФ и ст. 9 Бюджетного кодекса РФ.
Согласно абз. 1 ст. 12 областного Закона финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности комитета по управлению архивами Администрации области, органов и учреждений его системы осуществляется за счет средств областного бюджета, местных бюджетов, а также за счет внебюджетных средств.
Комитет по управлению архивами является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем его финансирование и материально-техническое обеспечение не может осуществляться за счет местных бюджетов.
Статьей 132 Конституции Российской Федерации и статьей 9 Бюджетного кодекса РФ определено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Следовательно, рассматриваемое положение областного Закона является неправомерным.
Вывод: Закон Волгоградской области от 22.04.1996 N 59-ОД "Об архивном фонде Волгоградской области и архивах" не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству в части включения органа местного самоуправления в структуру органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также финансирования деятельности органа государственной власти за счет средств местных бюджетов.
Предлагаем привести указанные положения областного Закона в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Главного управления
государственный советник
юстиции 2-го класса
В.Р.КЛЕЙН