Заключение от 18.01.2008 г № 44Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 18.01.2008 N 44н
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 8 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 28 ноября 2007 года N 1573-ОД "О внесении изменений в статью 7 Закона Волгоградской области от 8 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон определяет права, обязанности и ответственность депутата Волгоградской областной Думы, устанавливает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются отношения, связанные с осуществлением депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Волгоградской области депутатской деятельности.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 11 и пункту 1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" условия осуществления депутатом депутатской деятельности, гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Подпунктом "в" пункта 1 статьи 27 Устава (Основного закона) Волгоградской области установлено, что к компетенции Волгоградской областной Думы относится законодательное регулирование по предметам ведения Волгоградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Волгоградской области.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте Закона выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона депутат или группа депутатов Думы вправе обращаться с запросом к председателю Думы, главе администрации Волгоградской области, прокурору Волгоградской области, председателю Волгоградского областного суда, председателю Арбитражного суда Волгоградской области, председателю Избирательной комиссии Волгоградской области, а также к руководителям расположенных на территории области предприятий и организаций независимо от форм собственности и подчиненности.
Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок (ч. 3 ст. 12 Закона).
Согласно пунктам "г" и "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации судоустройство, установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности находятся в ведении Российской Федерации.
Статьями 2, 4 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О судебной системе в Российской Федерации" определено, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.
В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи Российской Федерации, составляющие единую судебную систему Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 20 вышеуказанного Федерального конституционного закона верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок образования и деятельности судов, перечисленных в части 1 настоящей статьи, устанавливаются федеральным конституционным законом.
Из статьи 25 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О судебной системе в Российской Федерации" следует, что арбитражный суд субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражного суда субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом.
Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления определенных сроков рассмотрения депутатских запросов для судов и органов прокуратуры.
2.Статьей 15 Закона предусмотрено право депутата Думы по вопросам своей депутатской деятельности быть принятым вне очереди на приеме руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, предприятий и организаций, лицами начальствующего состава воинских формирований на территории Волгоградской области.
Согласно части 2 статьи 16 Закона при обращении депутата Думы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации должностные лица обеспечивают депутата по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно предоставляют ему необходимую информацию и документацию с учетом федерального законодательства о государственной тайне.
В соответствии с частями 1 - 3 статьи 17 Закона органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения и организации, должностные лица, к которым обратился депутат Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату на его обращение ответ или предоставить запрашиваемые им документы или сведения в согласованный с депутатом срок, но не позднее трех дней.
В случае необходимости проведения, в связи с обращением депутата, дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов органов и лица, указанные в части первой настоящей статьи, обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения депутата. Окончательный ответ предоставляется депутату не позднее тридцати дней со дня получения обращения депутата.
Депутат Думы имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения депутат должен быть извещен заблаговременно.
Статьей 31 Закона установлено, что невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений законных требований депутата Думы либо создание им препятствий в осуществлении депутатской деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных настоящим Законом сроков и порядка предоставления информации и ответов на обращения депутатов Думы влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
Указанные нормы Закона Волгоградской области в части, содержащей понятия "органы государственной власти" и "должностные лица органов государственной власти", не обладают признаками определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку допускают возможность под названными органами и их должностными лицами понимать в том числе федеральные органы государственной власти и должностных лиц федеральных органов государственной власти.
В соответствии с пунктами "г" и "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти и федеральная государственная служба находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Согласно статье 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, должностные лица подразделяются на должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
На основании вышеизложенного следует, что деятельность федеральных государственных органов регулируется федеральным законодательством и установление законом субъекта Российской Федерации порядка деятельности должностных лиц этих органов является вторжением в компетенцию Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления обязанностей должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, принимать во внеочередном порядке депутатов Волгоградской областной Думы, безотлагательно предоставлять депутату Думы необходимую информацию и документацию, рассматривать обращения депутатов и предоставлять запрашиваемые документы в сроки, определенные региональным законодателем, извещать о дне рассмотрения поставленных депутатом вопросов на заседаниях органов федеральных государственных органов власти, устанавливать ответственность должностных лиц федеральных органов государственной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм указанного Закона.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 17 ноября 1994 года N 220.
Законы Волгоградской области от 5 мая 1996 года N 61-ОД, от 14 августа 1997 года N 130-ОД, от 15 января 1999 года N 240-ОД, от 11 мая 1999 года N 260-ОД, от 2 сентября 1999 года N 303-ОД, от 29 мая 2000 года N 407-ОД, от 18 сентября 2000 года N 438-ОД, от 15 января 2001 года N 491-ОД, от 27 мая 2001 года N 525-ОД, от 13 мая 2002 года N 704-ОД, от 28 марта 2003 года N 805-ОД, от 6 апреля 2004 года N 909-ОД, от 4 марта 2005 года N 1017-ОД, от 11 января 2006 года N 1184-ОД, от 15 июня 2006 года N 1234-ОД, от 14 июля 2006 года N 1255-ОД, от 28 ноября 2007 года N 1573-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 31 мая 1996 года N 99, от 28 августа 1997 года N 160, от 2 февраля 1999 года N 17, от 23 марта 1999 года N 50, от 1 июня 1999 года N 96, от 14 сентября 1999 года N 169, от 27 июня 2000 года N 114, от 3 октября 2000 года N 183, от 14 февраля 2001 года N 29, от 25 апреля 2001 года N 76, от 21 мая 2002 года N 85, от 28 марта 2003 года N 62, от 15 апреля 2004 года N 69, от 11 марта 2005 года N 42, от 20 января 2006 года N 9, от 24 июня 2006 года N 112, от 28 июля 2006 года N 136, от 5 декабря 2007 года N 229.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 8 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник
юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ