Заключение от 15.04.2008 г № 400Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 15.04.2008 N 400н
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 25 сентября 1998 г. N 209-ОД "О библиотечном деле в Волгоградской области" на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон устанавливает основные принципы и нормы деятельности библиотек Волгоградской области, права и обязанности граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления в сфере библиотечного дела.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения в сфере организации, сохранения и развития библиотечного дела в Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" ;
- Федеральным законом от 29.12.1994 N 78-ФЗ "О библиотечном деле" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 609 "Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О библиотечном деле" законодательство Российской Федерации о библиотечном деле включает Основы законодательства Российской Федерации о культуре, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области библиотечного дела.
В соответствии с подпунктом 16 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации.
Пунктами 1, 2 части 2 статьи 15 Федерального закона "О библиотечном деле" определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обеспечивают финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов соответственно государственных и муниципальных библиотек и реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте Закона выявлены несоответствия действующему законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Статьей 12 исследуемого Закона на органы местного самоуправления Волгоградской области возлагаются обязанности по развитию новых информационных технологий; принятию и реализации библиотечных программ и включению проблем развития библиотечного дела в региональные программы; реализации действующего законодательства по подготовке и переподготовке библиотечных кадров, оплате и охране труда, социальным гарантиям; предоставлению библиотекам, а также юридическим и физическим лицам, финансирующим определенные программы и направления библиотечной деятельности, оказывающим иную помощь библиотекам, льгот по налогам и другим платежам в бюджет в порядке, предусмотренном законодательством; поддержке льготных форм библиотечного обслуживания наименее социально и экономически защищенных слоев и групп населения (детей, юношества, инвалидов, пенсионеров, беженцев, безработных, жителей сельской местности).
Статьей 23 исследуемого Закона Волгоградской области предусмотрено, что органы местного самоуправления обеспечивают работникам государственных и муниципальных библиотек, а также библиотек учреждений образования, финансируемых из областного и местных бюджетов, установление 10-процентной надбавки к должностному окладу за каждые пять лет непрерывного трудового стажа; предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска за непрерывный стаж работы; установление 10-процентной надбавки к должностному окладу работникам центральных библиотек за осуществление ими методических и координирующих функций по отношению к другим библиотекам; льготы библиотечным работникам села, предусмотренные для специалистов сельской местности.
В соответствии с пунктом 11 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения относится к вопросам местного значения.
Пунктом 19 статьи 15 указанного выше Федерального закона организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов относятся к вопросам местного значения муниципального района.
Согласно пункту 16 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа.
Абзацем 10 статьи 2 указанного Федерального закона определено, что вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
В соответствии с абзацем 4 пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления в части возложения обязанностей по развитию новых информационных технологий; принятию и реализации библиотечных программ и включению проблем развития библиотечного дела в региональные программы; реализации действующего законодательства по подготовке и переподготовке библиотечных кадров, оплате и охране труда, социальным гарантиям; предоставлению библиотекам, а также юридическим и физическим лицам, финансирующим определенные программы и направления библиотечной деятельности, оказывающим иную помощь библиотекам, льгот по налогам и другим платежам в бюджет в порядке, предусмотренном законодательством; поддержке льготных форм библиотечного обслуживания наименее социально и экономически защищенных слоев и групп населения (детей, юношества, инвалидов, пенсионеров, беженцев, безработных, жителей сельской местности); обеспечению работникам государственных и муниципальных библиотек, а также библиотек учреждений образования, финансируемых из областного и местных бюджетов, установления 10-процентной надбавки к должностному окладу за каждые пять лет непрерывного трудового стажа; предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска за непрерывный стаж работы; установления 10-процентной надбавки к должностному окладу работникам центральных библиотек за осуществление ими методических и координирующих функций по отношению к другим библиотекам; льгот библиотечным работникам села, предусмотренных для специалистов сельской местности.
2.Абзацем 4 статьи 17 Закона Волгоградской области определено, что государственные, муниципальные и другие библиотеки имеют право на выделение им в безвозмездное пользование земельных участков и помещений для улучшения библиотечного обслуживания населения.
В соответствии с пунктом 16 Изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, регулирующие земельные отношения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.1999 N 919, пункт 17 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства" изложен в новой редакции, положение о безвозмездном пользовании земельным участком, занимаемым организацией культуры, исключено.
Пунктом 17 раздела 2 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства" определено, что земельный участок, занимаемый государственным и муниципальным учреждением культуры, предоставляется в постоянное (бессрочное) пользование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Согласно статье 14 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" в абзаце пятом пункта 1 статьи 18 Федерального закона "О библиотечном деле" слова "- в их бессрочном и безвозмездном пользовании" заменены словами "предоставляются национальным библиотекам в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Абзацем 3 пункта 3 статьи 5 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении региональным законодателем права государственных, муниципальных и других библиотек на безвозмездное пользование земельным участком.
3.Согласно части 1 статьи 18 Закона Волгоградской области в целях содействия материальному обеспечению деятельности библиотек всех форм собственности могут создаваться государственные и негосударственные фонды развития библиотек.
В соответствии с пунктом 5 статьи 42 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие "государственные фонды" исключено из статьи 25 Федерального закона "О библиотечном деле".
Частью 1 статьи 25 Федерального закона "О библиотечном деле" установлено, что в целях содействия материальному обеспечению деятельности библиотек всех форм собственности могут создаваться негосударственные фонды развития библиотек.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении региональным законодателем права на создание государственных фондов развития библиотек.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 13 ноября 1998 года N 204.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 25 сентября 1998 года N 209-ОД "О библиотечном деле в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ