Заключение от 12.05.2008 г № 464Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 12.05.2008 N 464н
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 18 апреля 2001 года N 318 "О мерах по сохранению и рациональному использованию убежищ гражданской обороны на территории Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждены Положение о проведении смотра-конкурса убежищ гражданской обороны на территории Волгоградской области (далее - Положение) и состав комиссии по подведению итогов смотра-конкурса убежищ гражданской обороны.
Предметом правового регулирования исследуемого Постановления являются общественные отношения, связанные с обеспечением деятельности убежищ гражданской обороны.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 19.06.2000 N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.1994 N 359 "Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309 "О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.1999 N 782 "О создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 24.04.2001 N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.08.2006 N 982 "Об утверждении Положения об Управлении противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области" ;
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 11.05.2007 N 777 "О ликвидации Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Волгоградской области" .
В соответствии с пунктом "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации оборона и безопасность находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона "О гражданской обороне" правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Абзацем 4 пункта 1 статьи 8 указанного выше Федерального закона установлено, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны относится создание и поддерживание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны.
В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "О гражданской обороне" органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.
Территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом.
Согласно пункту 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях:
- определяют общую потребность в объектах гражданской обороны;
- создают в мирное время объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию;
- осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию;
- ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.
В соответствии с подпунктом "г" пункта 2 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, включая защитные сооружения, необходимое для предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий.
Следовательно, исследуемое Постановление издано в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, объявившее публично о выплате денежного вознаграждения или выдаче иной награды (о выплате награды) за лучшее выполнение работы или достижения иных результатов (публичный конкурс), должно выплатить (выдать) обусловленную награду тому, кто в соответствии с условиями проведения конкурса признан его победителем.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации публичный конкурс должен быть направлен на достижение каких-либо общественно полезных целей.
Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Пунктом 4 статьи 39 Устава (Основного закона) Волгоградской области установлено, что Глава Администрации Волгоградской области в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты в форме постановлений и распоряжений.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте Постановления выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем:
Пунктом 4 Постановления постоянно действующим органам всех уровней, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предписано включать в планы основных мероприятий гражданской обороны на очередной год проведение смотра-конкурса убежищ гражданской обороны в сроки, установленные вышеназванным Положением.
Согласно статье 12 Федерального закона "О гражданской обороне" органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:
1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны;
2) территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.
Территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом.
Руководители указанных территориальных органов назначаются в установленном порядке руководителем федерального органа, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны, лиц начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданского персонала;
3) структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;
4) структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Федерального закона "О гражданской обороне" руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления обязанности органов всех уровней, в том числе и федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, по включению в планы основных организационных мероприятий гражданской обороны на очередной год проведение смотра-конкурса убежищ гражданской обороны.
Кроме того, в ходе проведения юридического исследования в тексте рассматриваемого Постановления выявлены нарушения юридической техники, заключающиеся в следующем:
1.В тексте исследуемого Постановления содержатся ссылки на орган исполнительной власти Волгоградской области - Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.
Согласно пункту 1 Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 11.05.2007 N 777 Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Волгоградской области ликвидировано с 30 апреля 2008 года.
В соответствии с пунктом 1.1 раздела 1 Положения, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.08.2006 N 982, Управление противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области является структурным подразделением Администрации Волгоградской области, обеспечивающим реализацию полномочий Волгоградской области по вопросам гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Таким образом, наличие ссылки в исследуемом Постановлении на ликвидированный орган исполнительной власти Волгоградской области необоснованно.
2.В пункте 5 исследуемого Постановления содержится ссылка на администрации городов и районов Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Таким образом, необоснованно наличие ссылки в исследуемом Постановлении на виды муниципальных образований, не установленные федеральным законодательством.
3.Подпунктом 4.11.1 пункта 4.11 раздела 4 Положения администрациям городов и районов Волгоградской области рекомендуется устанавливать поощрительные премии для победителей смотров-конкурсов на II этапе:
за 1-е место - 100 минимальных размеров оплаты труда;
за 2-е место - 75 минимальных размеров оплаты труда;
за 3-е место - 50 минимальных размеров оплаты труда (принимая за основу расчетов минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на момент подведения итогов смотра-конкурса).
Согласно статье 3 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда" минимальный размер оплаты труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности. Применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается.
Таким образом, нарушение юридической техники заключается в рекомендации субъектом Российской Федерации муниципальным образованиям устанавливать поощрительные премии для победителей смотров-конкурсов в виде минимальных размеров оплаты труда.
Постановление от 18 апреля 2001 года N 318 не опубликовано.
Вместе с тем следует отметить, что рассматриваемый нормативный правовой акт не затрагивает прав и свобод человека и гражданина, следовательно, его неопубликование не будет являться нарушением требований пункта 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 18 апреля 2001 года N 318 "О мерах по сохранению и рациональному использованию убежищ гражданской обороны на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю устранить выявленные нарушения федерального законодательства; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
И.о. начальника отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
Е.А.ТЕРНОВАЯ