Заключение от 25.06.2008 г № 614Н

Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 25.06.2008 N 614н

Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 4 марта 2004 года N 189 "Об утверждении Положения об Управлении ветеринарии Администрации Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждено Положение об Управлении ветеринарии Администрации Волгоградской области (далее - Положение).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются правоотношения, возникающие в связи с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- Законом РФ от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" ;
- Федеральным законом от 09.05.2005 N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных нарушениях и другие законодательные акты РФ, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РФ" ;
- Приказом Минсельхоза России от 16 ноября 2006 г. N 422 "Об утверждении правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" ;
- Приказом Минсельхоза России от 29 декабря 2007 г. N 677 "Об утверждении Правил организации ветеринарного надзора за ввозом, переработкой, хранением, перевозкой, реализацией импортного мяса и мясосырья";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 13.09.1999 N 308-ОД "О ветеринарии" ;
- Законом Волгоградской области от 24.02.2001 N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" .
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 преамбулы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Подпунктом "м" пункта 2 статьи 5 указанного выше Федерального закона определено, что законом субъекта Российской Федерации устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 6 пункта 2 статьи 5 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" система государственной ветеринарной службы Российской Федерации включает в себя в субъектах Российской Федерации уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения.
В соответствии с абзацем 30 статьи 3 Закона Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области входит управление ветеринарии.
Согласно части 2 статьи 1 указанного выше Закона Волгоградской области положения о структурных подразделениях администрации Волгоградской области утверждаются главой администрации Волгоградской области.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в тексте Постановления выявлены несоответствия действующему законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Абзацем 8 пункта 2.1 и абзацем 3 пункта 3.1 Положения установлено, что основными задачами Управления ветеринарии является охрана территории области от заноса заразных болезней животных, в том числе из иностранных государств, а также осуществление функций по разработке мероприятий в данном направлении.
В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" к полномочиям Российской Федерации относится охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств. К полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся: организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению; защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; решение иных вопросов в области ветеринарии, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Согласно статье 18 указанного выше Закона Российской Федерации для осуществления мероприятий по предупреждению заноса заразных болезней животных из иностранных государств в специально оборудованных и предназначенных для перемещения животных, продуктов животноводства и кормов пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в области ветеринарного надзора и федеральным органом исполнительной власти в области обороны организуются пограничные ветеринарные контрольные пункты.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации в части установления полномочий Управления ветеринарии по охране территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств.
2.В соответствии с пунктами 3.4, 3.5, абзацем 5 пункта 4.1 Положения в процессе своей деятельности Управление рассматривает технико-экономические обоснования на проектно-сметную документацию строительства животноводческих помещений ферм, предприятий по убою скота, переработке и хранению продукции и сырья животного происхождения, утилизационных и комбикормовых заводов и дает по ним заключение; Управление дает заключение на:
проекты выбора мест забора воды и отвода земельных участков под все виды строительства в сфере животноводства;
соответствие зоогигиеническим нормам и ветеринарно-санитарным требованиям вводимых в эксплуатацию производственных и ветеринарных объектов на животноводческих фермах и в комплексах, на предприятиях мясной и молочной промышленности, предприятиях по переработке и хранению продукции и сырья животного происхождения.
Статьей 3 Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2007 года в часть вторую статьи 12 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" внесены изменения, в соответствии с которыми органы госветнадзора выдают только заключения при предоставлении земельного участка под строительство предприятий по производству и хранению продуктов животноводства о соответствии размещения таких предприятий действующим ветеринарным нормам и правилам.
Градостроительным кодексом Российской Федерации в главе 6 "Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства" определен порядок осуществления контроля за строительством, государственной экспертизы проектной документации и получения разрешений на ввод объекта в эксплуатацию. При этом на основании п. 6 ст. 49 Кодекса запрещено требовать проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации обязанности по выдаче заключений на проекты выбора мест забора воды и отвода земельных участков под все виды строительства в сфере животноводства и на соответствие зоогигиеническим нормам и ветеринарно-санитарным требованиям вводимых в эксплуатацию производственных и ветеринарных объектов на животноводческих фермах и в комплексах, на предприятиях мясной и молочной промышленности, предприятиях по переработке и хранению продукции и сырья животного происхождения.
3.В соответствии с пунктом 3.5 Положения Управление ветеринарии дает заключение на:
право переработки предприятиями импортных продукции и сырья животного происхождения;
право экспорта предприятиями продукции и сырья животного происхождения.
Статьей 17 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" установлено, что продовольственное сырье животного происхождения допускается для изготовления пищевых продуктов только после проведения ветеринарно-санитарной экспертизы и получения изготовителем заключения государственной ветеринарной службы Российской Федерации, удостоверяющего соответствие продовольственного сырья животного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм.
Пунктами 1, 3, 4 и 6 Правил организации ветеринарного надзора за ввозом, переработкой, хранением, перевозкой, реализацией импортного мяса и мясосырья, утвержденных Приказом Минсельхоза России от 29 декабря 2007 г. N 677, установлено, что Правила организации ветеринарного надзора за ввозом, переработкой, хранением, перевозкой и реализацией импортного мяса и мясосырья (далее - груз) регламентируют деятельность Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов (далее - территориальные управления Россельхознадзора) по осуществлению контрольно-надзорных полномочий, направленных на обеспечение ветеринарной, биологической и пищевой безопасности Российской Федерации. Ввоз, переработка, хранение, перевозка и реализация груза могут быть разрешены только хозяйствующему субъекту, прошедшему обследование на соответствие ветеринарно-санитарным правилам (далее - обследование). Обследование организуется территориальным управлением Россельхознадзора по заявлению хозяйствующего субъекта. Россельхознадзор на основании результатов обследований, указанных в акте, принимает решение о включении хозяйствующего субъекта в перечень хозяйствующих субъектов Российской Федерации, имеющих необходимые условия для хранения и/или переработки грузов (далее - перечень), либо об отказе во включении обследованного хозяйствующего субъекта в перечень.
Приказом Минсельхоза России от 16 ноября 2006 г. N 422 утверждены Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, в соответствии с которыми:
- настоящие Правила устанавливают порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов и являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок;
- ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации;
- партии грузов, должны сопровождаться:
ветеринарными сертификатами форм N 5а, 5b, 5c, 5d, 5e, 5f, 5g, 5h, 5i, 5j, 5k - при вывозе грузов с территории Российской Федерации;
ветеринарными сертификатами форм N 6.1, 6.2 и 6.3 (приложения N 16 - 18) - при перевозке грузов, ввезенных в Российскую Федерацию, по территории Российской Федерации от места таможенного оформления до места назначения, при их переадресовке между субъектами Российской Федерации, а также в иных установленных случаях.
Территориальные органы Россельхознадзора выдают ветеринарные сертификаты форм N 5а, 5b, 5c, 5d, 5e, 5f, 5g, 5h, 5i, 5j, 5k, 6.1, 6.2 и 6.3.
Ветеринарные сертификаты форм N 5а, 5b, 5c, 5d, 5e, 5f, 5g, 5h, 5i, 5j, 5k выдают на грузы, вывозимые с территории Российской Федерации, взамен ветеринарных свидетельств, выданных учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии.
Ветеринарные сертификаты форм N 6.1, 6.2 и 6.3 выдают на грузы, ввезенные на территорию Российской Федерации, взамен ветеринарных сертификатов стран-экспортеров для сопровождения грузов по территории Российской Федерации от места таможенного оформления до места назначения, при их переадресовке между субъектами Российской Федерации, а также в иных случаях.
Таким образом, перечень разрешительных ветеринарных документов на обращение экспортируемой и импортируемой продукции и сырья животного происхождения определен федеральным законодательством, и их выдача осуществляется федеральным органом исполнительной власти (Россельхознадзор).
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации в части установления обязанности по выдаче заключений на право переработки предприятиями импортных продукции и сырья животного происхождения и право экспорта предприятиями продукции и сырья животного происхождения.
4.В соответствии с подпунктами "а", "г" пункта 4.1 Положения для реализации поставленных задач и осуществления своих функций Управление ветеринарии имеет право вносить предложения органам государственной власти и органам местного самоуправления:
- о запрещении ввоза и вывоза из районов, отдельных хозяйств Волгоградской области животных, продукции и сырья животного происхождения в случаях неблагополучия по заразным заболеваниям животных;
- о приостановлении хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений и граждан в случаях нарушения ими Закона Российской Федерации "О ветеринарии", невыполнения решений соответствующих органов государственного ветеринарного надзора.
Статьей 9 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" установлен исчерпывающий перечень предложений, который имеет право вносить главный государственный ветеринарный инспектор субъекта Российской Федерации в государственные органы и органы местного самоуправления, а именно:
- о создании в установленном законодательством Российской Федерации порядке чрезвычайных противоэпизоотических комиссий;
- о введении на отдельных территориях Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных нарушениях и другие законодательные акты РФ, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РФ" приостановление деятельности юридических лиц, если она осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации о ветеринарии, возможно только в судебном порядке.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации права Управления ветеринарии на внесение предложений органам государственной власти и органам местного самоуправления о запрещении ввоза и вывоза из районов, отдельных хозяйств Волгоградской области животных, продукции и сырья животного происхождения в случаях неблагополучия по заразным заболеваниям животных и о приостановлении хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений и граждан в случаях нарушения ими Закона Российской Федерации "О ветеринарии", невыполнения решений соответствующих органов государственного ветеринарного надзора.
5.В соответствии с абзацем 11 пункта 4.1 Положения для реализации поставленных задач и осуществления своих функций Управление ветеринарии имеет право создавать резервный фонд за счет бюджетных поступлений для приобретения биопрепаратов, лечебных средств и материально-технического обеспечения.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.
Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Согласно части 6 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации права Управления ветеринарии на создание резервного фонда за счет бюджетных поступлений для приобретения биопрепаратов, лечебных средств и материально-технического обеспечения.
Кроме того, в тексте Постановления выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
В абзаце 5 пункта 3.1 исследуемого Постановления дается ссылка на Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области.
В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области от 27 декабря 2005 года N 1158-ОД "О внесении изменений в статью 3 Закона Волгоградской области от 24 апреля 2001 года N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области включен комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства, Главное финансово-казначейское управление исключено из системы органов исполнительной власти Волгоградской области.
Таким образом, ссылка в исследуемом Постановлении на структурное подразделение Администрации Волгоградской области, исключенное из системы органов исполнительной власти Волгоградской области, необоснованна.
Текст исследуемого нормативного правового акта не опубликован.
Вместе с тем следует отметить, что рассматриваемый нормативный правовой акт не затрагивает прав и свобод человека и гражданина, следовательно, его неопубликование не будет являться нарушением требований пункта 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 4 марта 2004 года N 189 "Об утверждении Положения об Управлении ветеринарии Администрации Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ